III SA/Gd 730/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 maja 2019 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – dalej jako "ustawa", odmówił przyznania H. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem K. W. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki (...), jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 7 grudnia 2018 r. ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 54. roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji H. W. zarzuciła , że organ I instancji odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy. Decyzją z dnia 9 września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaniem opieki nad mężem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca nie podejmowała zatrudnienia wprost ukierunkowując swoje działanie na sprawowanie opieki nad mężem. Z opisu dnia, ankiety czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną nie wynika, aby rozmiar zakresu opieki wymuszał na H. W. zaniechanie podejmowania pracy zarobkowej, np. w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mąż skarżącej nie jest osobą niesprawną ruchowo, wymagającą stałego leżenia, nie wymaga prowadzenia do toalety, wykonywania niektórych czynności higienicznych typu podmywanie, wymiany pieluchomajtek, samodzielnie się ubiera, porusza się, czyta książki, pisma, układa się do snu. Do czynności wykonywanych przez skarżącą należą natomiast czynności higieniczne – kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, mycie zębów, moczenie nóg, przygotowanie ubrania, mierzenie ciśnienia, przygotowanie i podawanie posiłków, prowadzenie gospodarstwa domowego (pranie, prasowanie, sprzątanie), robienie zakupów, realizacja recept, zapłata rachunków, załatwianie spraw urzędowych, towarzyszenie przy wizytach lekarskich, nabożeństwach, spacerach, a nadto przygotowanie opału, palenie w piecu, odśnieżanie drogi oraz czynności ogrodnicze. Zdaniem organu odwoławczego z opisu tego wynika, że czynności opiekuńcze, związane z osobistą opieką nad chorym, nie zajmują stale czasu skarżącej, a są realizowane w pewnych odstępach czasowych, np. czynności higieniczne, podawanie lekarstw odbywa się w godzinach rannych i wieczornych. Przygotowywanie posiłków dodatkowo w godzinach popołudniowych. Natomiast część dnia, która zwyczajowo przeznaczana jest na wykonywanie obowiązków zawodowych, skarżąca wypełnia pracami domowymi, które równie dobrze wykonują osoby aktywne zawodowo, podobnie jak zakupy, czy wizyty u lekarza. Nadto w okresie, za który mąż skarżącej został uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym (2015 r.), skarżąca uczestniczyła w pracach społecznie użytecznych organizowanych przez gminę. Kolegium wskazując na ciążący na nim obowiązek rozpoznania sprawy we wszystkich jej aspektach, w tym także w zakresie przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego nie podjął się organ I instancji, stwierdziło brak związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową skarżącej a sprawowaną przez nią opieką. Organ odwoławczy wskazał nadto, że nie zostały także spełnione, określone art. 17 ust. 1b ustawy, przesłanki dotyczące kryterium wiekowego potwierdzenia wystąpienia niepełnosprawności. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie oznacza, że w aktualnym stanie prawnym można wykluczyć możliwość stosowania przesłanki określonej w ww. przepisie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję H. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez uznanie, że w sprawie występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec niespełnienia przez męża skarżącej kryterium wieku, pomimo treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, 2) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez pominięcie treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz ustalenie, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca nie podejmowała zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, mimo że jest on osobą niezdolną do pracy, wymagającą stałej i długotrwałej opieki ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a nikt inny poza skarżącą nie jest w stanie zapewnić opieki w wymaganym zakresie, a w konsekwencji naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca jest żoną osoby wymagającej opieki, wobec czego należy do kręgu osób określonych w ww. przepisie. Mąż skarżącej, urodzony w 1961 r., orzeczeniem z dnia 7 grudnia 2018 r. zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 54. roku życia. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy uzasadniły faktem, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało nadto, że brak jest związku pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Należało w pierwszej kolejności wobec tego rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wskazać wobec tego należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jej męża powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Decyzje wydane zostały zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten nie analizował w żaden sposób spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczącej niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast Kolegium w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazało, że w realiach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy dokonał oceny zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych wobec niepełnosprawnego męża, wymienionych przez skarżącą, a nadto zestawił datę ustalonej niepełnosprawności męża skarżącej z czasem wykonywania przez skarżącą prac społecznie użytecznych. Skarżąca w skardze powołała się na to, że pomaga mężowi we wszystkich czynnościach takich jak ubieranie, czynności higieniczne, przygotowywanie i podawanie posiłków, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, towarzyszenie mężowi podczas wizyt lekarskich, realizowanie jego recept, ponadto wykonuje wszystkie czynności domowe, które składają się na zapewnienie mężowi odpowiedniej opieki (sprzątanie, pranie, prasowanie, palenie w piecu, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych). Z tych względów nie może zostawić niepełnosprawnego męża bez opieki, w związku z czym nie ma faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu organ odwoławczy , naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominął, że skarżącej w czasie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i wydawania przez organy obu instancji decyzji przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Prawo takie przyznano skarżącej decyzją Wójta Gminy z dnia 8 stycznia 2019 r. na okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 października 2019 r. , a wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca złożyła w dniu 9 maja 2019 r., wraz z oświadczeniem o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 6 maja 2019 r. Organ odwoławczy zauważył co prawda, że organ wydający decyzję przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy nie poświęcił uwagi analizie kwestii związku między sprawowaniem opieki a zaniechaniem podjęcia zatrudnienia , jednak pominął fakt, że decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczyła świadczenia , w której przesłanka taka musiała być spełniona. Zgodnie bowiem z art. 16 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki uzyskania tego prawa są tożsame w omawianym zakresie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonymi art. 17 ust. 1 ustawy - nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ odwoławczy, powołując się dopiero w swojej decyzji na brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu mężowi, uniemożliwił skarżącej odniesienie się do tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro bowiem decyzja organu pierwszej instancji sprawy związku między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia nie poruszała, skarżąca nie miała powodów, dla których miałaby przedstawiać jakiekolwiek argumenty dotyczące tej okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził też, że w okresie, za który jej mąż został uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym ( 2015 r.) skarżąca uczestniczyła w pracach społecznie użytecznych organizowanych przez gminę. Informacja o wykonywaniu przez skarżącą tych prac pochodzi prawdopodobnie - bowiem organ nie wskazał źródła, na którym się opierał - z oświadczenia skarżącej, złożonego przy wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskować z niego należy, że skarżąca wykonywała prace społeczno – użyteczne w dniu 3 grudnia 2015 r., przy czym nie podano ilości godzin wykonywanej pracy. Trudno na tej podstawie czynić założenia, że skarżąca jest w stanie podjąć pracę zarobkową. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a ponadto decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Organy dokonają oceny wniosku skarżącej w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organy będą miały na uwadze ponadto, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).