III SA/Gd 748/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 6 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz sposobu pobierania opłat stwierdza nieważność: § 2 ust. 2, § 3 pkt 1-5 oraz § 4 rozdziału 1 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w dniu 6 września 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenie strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz sposobu pobierania opłat. Zgodnie z § 1 uchwały strefę płatnego parkowania ustalono na terenie wsi S. Granicze strefy przedstawiono w formie graficznej w załączniku nr 1 do uchwały. Ustalono, że opłata za parkowanie będzie pobierana w dni robocze od poniedziałku do piątku od godz. 8 do 17 z wyłączeniem dnia 4 grudnia (§ 2 uchwały). Za parkowanie pojazdu w strefie ustalono opłaty w wysokości 1 zł za parkowanie do półgodziny, 2 zł za parkowanie do godziny i 2 zł za każdą kolejną godzinę parkowania (§ 3 uchwały). Sposób poboru opłat określono w regulaminie stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały (§ 4 uchwały). W § 2 załącznika nr 2 do uchwały określono, że opłaty uiszcza się w automacie parkingowym (§ 2 ust. 1), przy czym właściciele sklepów zlokalizowanych w Strefie Płatnego Parkowania mogą wystąpić do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na parkowanie w SPP bez uiszczania wymaganych opłat (§ 2 ust. 2). Jednocześnie w § 3 załącznika nr 2 do uchwały określono, że zwalnia się z opłaty za parkowanie w SPP następujących użytkowników drogi: 1. osoby niepełnosprawne oraz osoby kierujące pojazdami przewożącymi osoby niepełnosprawne - po uprzednim umieszczeniu w pojeździe w widocznym miejscu ważnej "karty parkingowej osoby niepełnosprawnej". 2. kierujących oznakowanymi pojazdami służb komunalnych, Pogotowia Energetycznego, Pogotowia Wodno-Kanalizacyjnego, Pogotowia Ratunkowego, Policji. 3. innych pojazdów, których kierujący posiadają ważne zezwolenie wydane przez wójta Gminy S., zgodnie z § 2 Załącznika nr 2 do uchwały. 4. interesantów Urzędu Gminy S., których czas parkowania nie przekroczy 1 godziny, w celu umożliwienia załatwienia spraw w budynku Urzędu. 5. posiadaczy rezerwacji stałych na targowisku gminnym w S. W § 4 załącznika nr 2 do uchwały, przyjęto, że za zajęcie miejsca parkingowego przy urzędzie Gminy powyżej 1 godziny uiszcza się opłatę zgodnie z § 3 uchwały. W dniu 13 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gdańsku wypłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w K. (dalej jako - "Prokurator") na uchwałę Gminy nr [...] z dnia 6 września 2016r. Prokurator zaskarżył uchwałę w zakresie obejmującym § 2 ust. 2, § 3 pkt 1-5 oraz § 4 załącznika nr 2 do uchwały i w tej części wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Podniesione zarzuty objęły: - naruszenie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 94 Konstytucji, art. 217 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019 r., poz. 506 ze zm.) poprzez wprowadzenie w § 2, 3 i 4 złącznika nr 2 do uchwały zwolnień z opłat za parkowanie pomimo braku upoważnienia ustawowego; - naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016, poz. 283, dalej w skrócie - "z.t.p.") poprzez powtórzenie w § 3 ust. 2 in fine zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego czyli aktem rangi podustawowej treści regulacji ustawowej, tj. art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018 r., poz. 2068 ze zm.). W ocenie Prokuratora treść § 3 ust. 1-5 w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z § 4 załącznika nr 2 do uchwały stanowi on wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, ponieważ art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stanowiący podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie upoważnia organu samorządowego do ustanawiania zwolnień z opłat, a jedynie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Zakwestionowana regulacja prawna stanowi zatem naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając zwolnienie z opłat mimo braku do tego upoważnienia ustawowego. Z załącznika nr 2 do uchwały wyraźnie bowiem wynika, że "zwalnia się z opłat" określone kategorie użytkowników, co stanowi niedopuszczalne przekroczenie delegacji ustawowej. Odnosząc się zaś do § 3 ust. 2 załącznika nr 2, gdzie zwolniono z opłaty kierujących pojazdami Policji, stanowi to powtórzenie w akcie praw miejscowego treści regulacji ustawowej, mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy. Skarżący podkreślił, że zaprezentowane wyżej stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym: w wyroku NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. I OSK 1418/13, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. II SA/Gl 1252/12 czy w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn.akt III SA/Kr 1187/11), gdzie poruszano kwestię wprowadzania tego rodzaju zwolnień przez rady gmin czy powtarzania w uchwałach wyrażeń ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy nie podzieliła zarzutu skargi jakoby uregulowania zawarte w załączniku nr 2 do uchwały wykraczały poza treść upoważnienia ustawowego, wyjaśniając, że poprzez "zwolnienie od opłat" wprowadziła w istocie zerową stawkę opłaty za parkowanie dla niektórych użytkowników drogi. Podkreślono, że takie rozwiązania zostały podjęte w uchwałach organów stanowiących wielu innych gmin w województwie pomorskim i nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Odnosząc się do drugiego zarzutu, przyznano, że o ile faktycznie samo powtórzenie w akcie prawa miejscowego treści regulacji ustawowej było zbędne, to jednak nie może być uznane za nieważne i skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako - "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. zaskarżył - w części - uchwałę Rady Gminy z dnia 6 września 2016 r., nr [...] w sprawie ustalenie strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz sposobu pobierania opłat. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały wskazano przepis art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej - "u.s.g.") oraz art. 13b ust. 2, 4 i 5 i art. 13f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., w skrócie - "ustawa"). Prokurator we wniesionej skardze domagał się stwierdzenia nieważności w zakresie § 2 ust. 2, § 3 pkt 1-5 oraz § 4 załącznika nr 2 do tej uchwały. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Skarga podlegała uwzględnieniu. Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowi że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu (nieważności aktu) jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Jednak ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania sankcji nieważności. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 powoływana dalej jako "k.p.a.’’). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie § 2 ust. 2, § 3 pkt 1-5 oraz § 4 rozdziału 1 załącznika nr 2 do tej uchwały, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że przedmiotowe regulacje stanowią wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis bowiem art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiący podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie upoważnia organu samorządowego do ustanawiania zwolnień z opłat, a jedynie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przedstawioną w skardze w tym zakresie argumentację Prokuratora należy podzielić. Jak już podniesiono, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09). Zakwestionowana regulacja prawna stanowi zatem naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając zwolnienie z opłat mimo braku do tego upoważnienia ustawowego. Tym samym, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie argumenty Rady Gminy przytoczone w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała wprowadza de facto zerową stawkę opłaty. Z treści bowiem podjętej uchwały jednoznacznie wynika, że uchwałodawca (Rada Gminy) wprowadza "zwolnienia z opłat za parkowanie". Okoliczność, że podobne rozwiązania zostały przewidziane w uchwałach organów stanowiących wielu innych gmin na terenie województwa [...] nie może w świetle poczynionych uwag odnieść skutku, podobnie jak powoływanie się na stanowisko organu nadzoru, który nie zakwestionował zaskarżonej uchwały. Ponadto, odnośnie § 4 załącznika nr 2 należy podnieść, że zapis tego unormowania nie jest precyzyjny, co w przypadku regulacji prawa miejscowego, którego normy mają charakter generalny i abstrakcyjny, powinno być oceniane jako istotne naruszenie prawa. Przepis ten stanowi, że za zajęcie miejsca parkingowego przy urzędzie Gminy powyżej 1 godziny, uiszcza się opłatę zgodnie z § 3 uchwały. W swojej treści zapis odsyła wprost do § 3 uchwały, przy czym z uwagi na jego umiejscowienie może wskazywać, że dotyczy on § 3 załącznika nr 2, odnoszącego się do zwolnień z opłaty za parkowanie, tak jak przyjął to Prokurator. Bliższa analiza zapisu jednak wskazuje, że dotyczy on § 3 uchwały, który w odrębnych punktach od 1 do 3 określa wysokość opłat pobieranych za parkowanie pojazdu w wyznaczonej strefie w określonych w nim przedziałach czasowych. Jeśli tak, to zapis § 4 załącznika nr 2 powinien odsyłać nie do § 3, ale - do konkretnego punktu - § 3. Odnosząc się dodatkowo do § 3 pkt 2 in fine załącznika nr 2, w którym Rada Gminy zwolniła z opłat kierujących oznakowanymi pojazdami Policji, to zapis ten jest nieważny nie tylko z przyczyn omówionych powyżej, lecz również jak wskazał Prokurator z uwagi zbędne powtórzenie treści regulacji ustawowej (art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie - Zasad techniki prawodawczej - traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)". Powtórzenie w akcie prawa miejscowego czyli akcie podustawowych treści regulacji ustawowej należy ocenić jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej - art. 2 Konstytucji RP konstytuujący zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r., poz. 283). Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie III SA/Kr 1187/11, przywołując w uzasadnieniu wyroki TK z dnia 11 grudnia 2000 r., U 2/00, OTK 2000, nr 8, poz. 296; z dnia 8 października 2002 r., K 36/00, OTK-A 2002, nr 5, poz. 63; z dnia 14 października 2002 r., U 4/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 64 oraz z dnia 24 marca 2003 r., P 14/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 22, powtórzenia mogą prowadzić do tego, że "organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (zob. np. uchwałę SN z dnia 26 listopada 1993 r., III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z dnia 8 maja 1970 r., I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65)". W świetle powyższych uwag należało podzielić zarzut Prokuratora istotnego naruszenia prawa poprzez powyżej wskazane powtórzenie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Należy tu podnieść, że ponieważ w złączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały znajdują się zapisy w dwóch § 3, należało więc określić w sentencji wyroku, że stwierdzona nieważność dotyczy zapisów w rozdziale 1 załącznika nr 2. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).