III SAB/Gd 553/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje A. S. od Wojewody Pomorskiego sumę pieniężną w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 24 maja 2025 r. w zespole obsługi klienta Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku został złożony wniosek A. S., obywatelki Ukrainy (dalej także jako "skarżąca", "wnioskodawczyni", "strona") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączono komplet dokumentów obejmujący: załącznik nr 1 do wniosku wypełniony przez dyrektora szkoły podstawowej, w której strona pozostaje zatrudniona na stanowisku osoby sprzątającej, kserokopię paszportu, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, dokumenty dotyczące ubezpieczenia ZUS, aneks do umowy najmu mieszkania, umowę o pracę. Pismem z dnia 19 sierpnia 2024 r. organ wezwał wnioskodawczynię do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, wskazując, że w trakcie wizyty zostaną pobrane odciski linii papilarnych. Wnioskodawczyni stawiła się osobiście w urzędzie w dniu 27 września 2024 r. i złożyła odciski palców. W tym dniu organ odnotował w protokole, podpisanym również przez wnioskodawczynię, że wniosek zawiera braki formalne dotyczące nieprawidłowo wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku, w którym nie podano podstawy prawnej działalności podmiotu zatrudniającego oraz zakresu podstawowych obowiązków na stanowisku pracy. Termin uzupełnienia braków formalnych wyznaczono do dnia 11 października 2024 r. Wezwanie organu zostało zrealizowane przez złożenie przez stronę w dniu 2 października 2024 r. załącznika nr 1 do wniosku. Następnie w dniu 15 stycznia 2025 r. organ zwrócił się do organów Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zaopiniowanie wniosku W styczniu 2025 r. wnioskodawczyni nadesłała do organu z własnej inicjatywy dodatkowe dokumenty w sprawie, w tym nowa umowę o pracę i ponownie załącznik nr 1 do wniosku. Podobnie w maju 2025 r. wnioskodawczyni nadesłała dodatkowe dokumenty w postaci zeznania podatkowego za 2024 r. oraz dokumenty dotyczące ubezpieczenia w ZUS. We wrześniu 2025 r. złożono kolejny raz załącznik nr 1 do wniosku oraz dane dotyczące szkoły. Następnie, pismem dnia 2 października 2025 r., działając już przez pełnomocnika, wnioskodawczyni wystąpiła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem. A. S., działając przez pełnomocnika, złożyła następnie w listopadzie 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego. W skardze wniesiono o: 1/ zobowiązanie organu, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, do wydania odpowiedniego aktu, to jest decyzji o udzieleniu zezwolenia; 2/ przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a.") od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianego przepisami p.p.s.a. dla tej sumy; 3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami p.p.s.a. dla tej grzywny; 5/ zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości; 6/ rozważenie przez sąd zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi z dnia 9 września 2024 roku o sygnaturze TS 176/24 oraz zapytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-254/25) w sprawie o sygnaturze II SAB/Gl 19/25. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek został złożony przez pełnomocnika w dniu 24 maja 2024 r., a zgodnie z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 769) decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Złożenie skargi zostało zaś poprzedzone wymaganym ponagleniem. Następnie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego wniosków składanych przez osoby, inne niż obywatele Ukrainy przybyli do Polski w związku z wojną na Ukrainie, wskazano, że nie ma podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ówcześnie t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 337; zwanej dalej "ustawą o pomocy"), na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Pełnomocnik podkreślił zatem, że przepisy art. 100c oraz 100d ustawy o pomocy mogą, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wobec czego instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 tej ustawy, a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy, którzy przybyli na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Ustawa o pomocy udziela bowiem ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego pobytu cudzoziemcom określonym w art. 1 tej ustawy. Niezależnie od tego pełnomocnik wskazał, że zasługuje na podkreślenie, że jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach wydanych w 2025 r., w tym w wyroku z dnia 5 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II OSK 2743/24, że nadzwyczajne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 roku. W związku z tym należy odmówić zastosowania przepisu ustawy zmieniającej, która przedłużyła obowiązywanie przepisu, jako niezgodnego z art 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pełnomocnik wskazał ponadto, że zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i prawa do skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowanego w artykule 47 Karty, nakładają na sąd odsyłający obowiązek stwierdzenia i ukarania bezczynności organów administracji. Pełnomocnik wskazał dalej, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ termin do załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, a przyczyny bezczynności leżały w tej sprawie wyłączenie po stronie organu. W zakresie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej, pełnomocnik wskazał, że tak długiego oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie da się pogodzi z regułami demokratycznego państwa prawa, a działanie organu podważa zaufanie jednostki do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 grudnia 2025 r. Wojewoda Pomorski wniósł o odrzucenie skargi, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy, zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt dla rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 4 marca 2026 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, że skarżąca należy do kategorii osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy, bowiem jest obywatelką Ukrainy, która przybyła na teren RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa. Po przyjedzie do Polski w marcu 2022 r. zrejestrowała się w systemie UKR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła wymóg złożenia ponaglenia. W związku z argumentacją organu należało rozważyć kwestię zastosowania w sprawie skarżącej przepisu art. 100d ustawy pomocowej. W tym zakresie Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy, która wjechała na terytorium RP po rozpoczęciu działań wojennych w związku z agresją Rosji na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. Skarżąca wjechała bowiem ma terytorium Polski 14 marca 2022 r. Skarżąca jest zatem obywatelką Ukrainy, która przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (powoływana w uzasadnieniu również jako "ustawa pomocowa") w art. 1 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Wskazana ustawa reguluje więc szczególne zasady uregulowania pobytu takich osób jak m.in. skarżąca, to jest obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r.". Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r.". Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r.". Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.". Uwzględniając, że skarga do WSA w Gdańsku została przez skarżącą wniesiona w listopadzie 2025 r. należało rozważyć, czy Wojewoda Pomorski pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z maja 2024 r., którego braki formalne zostały uzupełnione w dniu 2 października 2024 r., czy też z uwagi na brzmienie art.100d ustawy pomocowej organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, chociaż nie podejmował czynności w sprawie. W złożonej odpowiedzi na skargę organ wskazuje bowiem, że zaprzestanie czynności począwszy od 1 stycznia 2023 r. nie może być podstawą wywodzenia wobec niego środków prawnych dotyczących bezczynności. Akta sprawy potwierdzają, że wniosek został złożony w maju 2024 r. wraz z kompletem załączników, przy czym jeden z nich, dotyczący oświadczenia podmiotu powierzającego pracę, został niekompletnie wypełniony. Organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w urzędzie, gdzie w dniu 27 września 2024 r. odebrał od wnioskodawczyni odciski palców oraz wezwał do uzupełnienia ww. braku formalnego. Brak ten został zgodnie z wezwaniem i w zakreślonym terminie uzupełniony w dniu 2 października 2024 r. Następnie organ do stycznia 2025 r. nie podjął czynności w sprawie, kiedy wystąpił o opiniowanie wniosku przez organ Policji, Agencji Bezpieczeństw Wewnętrznego oraz Służby Granicznej. Wskazana czynność pozostaje też ostatnią czynnością podjęta w sprawie przez organ. Późniejsze aktualizacje dokumentów przez stronę - w zakresie umowy o pracę oraz dokumentów ubezpieczenia oraz dochodów - następowały z inicjatywy samej wnioskodawczyni. Nie spowodowały one jednak podjęcia czynności przez organ, podobnie jak wniesienie ponaglenia we wrześniu 2025 r., a następnie wniesienie skargi w listopadzie 2025 r. Do czasu wyrokowania przez Sąd organ nie nadesłał informacji, aby wydał decyzję w sprawie. Rozstrzygając powyższe zagadnienie, Sąd uwzględnił i przyjął za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w szeregu wyroków z 2025 r., w tym w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. o sygn. akt II OSK 2926/24, gdzie wskazano, że przedłużenie art. 100d ustawy pomocowej na okres po dniu 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (stanowisko to zostało wyrażone również m.in. w wyrokach NSA z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, czy z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 49/25). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych W powołanym wyroku NSA z dnia 19 maja 2025 r. o sygn. akt II OSK 2926/24 zwrócono uwagę, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa, na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) uznawane było za uzasadnione sytuacją kryzysową, związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji wskazano, że wykładni wskazanych przepisów, a więc art. 100d ustawy pomocowej, każdorazowo należy dokonywać przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile mają one jeszcze miejsce w dacie rozstrzygania sprawy przez sąd. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej przez sąd (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24 – CBOSA). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy pomocowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności. Wyjaśniono, że w tym przypadku przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie. Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało zatem uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy pomocowej.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw. W konsekwencji, NSA doszedł do przekonania, które podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Wyjaśniono również, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz NSA (art. 184 Konstytucji) każe uznać, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Uwagi te należy uznać za aktualne oczywiście w odniesieniu do wojewódzkich sądów administracyjnych, których kompetencje także określa art. 184 Konstytucji. Zważywszy na precyzyjne określenie kompetencji TK i sądów administracyjnych w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Podzielając stanowisko NSA, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy zmieniającej z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponieważ na tamten moment, a więc po upływie przeszło 2 lat od wybuchu konfliktu nie istniały już nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przedłużenie, tym bardziej okoliczności te nie istniały w okresie późniejszym. Na dzień orzekania w sprawie przez Sąd upłynęło już zaś 3 lata i 8 miesięcy od dnia rozpoczęcia działań wojennych na terenie Ukrainy. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854), w świetle którego cudzoziemiec przez jeszcze kolejny okres, to jest do dnia 30 września 2025 r. nie mógłby skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Dla rozpoznawanej sprawy ma to istotne znaczenie ponieważ skarżąca wniosła do sądu skargę na bezczynność w dniu 8 lipca 2025 r., a więc właśnie w tym okresie "przedłużenia". Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01, również jako "KPP") stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze). Należało zatem stwierdzić, że niezgodność art. 100d ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie dokonał oceny, czy Wojewoda Pomorski pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy uwzględniając zdarzenia zaistniałe od dnia 1 lipca 2024 r. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 24 maja 2024 r. W przypadku sprawy skarżącej, podobnie jak dla innych obywateli Ukrainy przybyłych do RP w związku z konfliktem zbrojnym terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły do dnia 30 czerwca 2024 r. W chwili złożenia wniosku zgodnie z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie mogło być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Legalną definicję pojęcia bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Mianowicie taki stan występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni (art. 112a ust. 1 cyt. ustawy). Po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu (art. 112 a ust. 2 cyt. ustawy). Analiza art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z ustawy o cudzoziemcach oraz jego braków formalnych. Zgodnie bowiem z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Wobec przyjęcia, że norma art. 100d ustawy pomocowej obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg w niniejszej sprawie od dnia 2 października 2024 r., kiedy skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku. Wskazany termin 60 dni upłynął zatem w grudniu 2024 r. Pomimo tego, od dnia 2 października 2024 r., od kiedy Wojewoda Pomorski mógł procedować wniosek nie wydano decyzji w tej sprawie, ani nie poinformowano strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Na dzień wniesienia przez skarżącą skargi do Sądu, to jest na dzień 14 listopada 2025 r., termin 60 dni, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach już zatem dawno upłynął. Oznacza to, że skarżąca zasadnie wskazała na bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Na dzień orzekania przez Sąd, brak jest informacji o wydaniu decyzji w sprawie. Tym samym zarzut bezczynności pozostaje aktualny - organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a jego bezczynność trwa. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, gdzie przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne. W ocenie Sądu, należy uznać, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Od czasu gdy organ powinien uznać od października 2024 r. wniosek strony za kompletny i wystąpił też do odpowiednich służb w styczniu 2025 r. o informacje dotyczące skarżącej, nie podjął już później czynności w sprawie. Pomimo braku obiektywnych przeszkód dla merytorycznego rozpoznania wniosku, sprawa nie jest od wielu miesięcy procedowana przez organ. Dlatego wobec braku aktywności po stronie organu, a jednocześnie upływu okresu czasu od momentu złożenia przez skarżącą o kompletnego wniosku (2 października 2024 r.) należało przyjąć, że opisana zwłoka organu jest znaczna, a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona i niedająca się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co wykazano wyżej. Organ przekroczył termin na załatwienie sprawy wielokrotnie. Dodać należy, że art. 100d ustawy o pomocy nigdy też nie stanowił zakazu dla prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące możliwości stosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach od dnia 1 lipca 2024 r. jest znane od dawna organowi, bowiem prezentowane było choćby w wyrokach tutejszego Sądu. Odnosząc się natomiast do żądania skargi dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazać należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznane niedogodności w związku z bezczynnością organu. Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Jednakże suma pieniężna, pomimo posiadania kompensacyjnego charakteru, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana została bowiem w art. 417¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.). Wyklucza to traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma jedynie zrekompensować stronie m.in. niedogodności doznane na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Przyznanie stronie sumy pieniężnej jak i wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zastosowanie omawianej instytucji zostało pozostawione rozwadze Sądu. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi, Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł (punkt 3 sentencji wyroku). Ustalając wysokość należnej skarżącej sumy pieniężnej Sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, to jest opisanej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego i długości okresu, przez który organ pozostaje w bezczynności. Począwszy od października 2024 r. organ dysponował już bowiem kompletnym wnioskiem strony do rozpoznania. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd w punkcie czwartym sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałej części, dotyczącej przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości, to jest ponad zasądzoną przez Sąd sumę oraz w części żądania dotyczącego wymierzenia organowi kary grzywny. W ocenie Sądu zasadne było przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, jednak nie w wysokości wskazanej przez skarżącą, bowiem jest ona nadmierna. Skarżąca wnioskowała bowiem o przyznanie maksymalnej sumy pieniężnej jaką można orzec na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości Sąd uznał za nieuzasadnione okolicznościami przedmiotowej sprawy, mając również na uwadze, że skarżąca posiada status UKR i od dłuższego czasu świadczy już pracę na rzecz podmiotu, który zadeklarował powierzenie skarżącej stanowiska osoby sprzątającej w szkole podstawowej. W okolicznościach tej sprawy przyznana suma pieniężna ma przede wszystkim zatem stanowić rekompensatę za długie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu stanowi jednocześnie wystarczający środek dyscyplinujący organ, tak by rozpoznać wniosek skarżącej w terminie wyznaczonym przez Sąd w niniejszym wyroku. Dodatkowe nałożenie w tym celu grzywny na organ Sąd uznał zatem za nieuzasadnione w okolicznościach tej sprawy. W ocenie Sądu nie istnieje w szczególności obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł) wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd nie znalazł podstaw do ustalenia wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, albowiem pełnomocnik w żaden sposób nie uzasadnił tego żądania, jak również nie przemawiają za tym charakter sprawy i niezbędny nakład pracy pełnomocnika skarżącej.