I SA/Gl 1162/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Teresa Randak (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. N. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 25 listopada 2015 r. nr XV/110/2015 w przedmiocie uchwalenia stawek podatku od nieruchomości na 2016 r. oddala skargę. Uchwałą nr XV/110/2015 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia stawek podatku od nieruchomości na 2016 r. (Dz. Woj. Śląsk. Z 2015 r., poz. 6305) Rada Gminy M. działając na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40, art. 41 ust. 1 i art. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j..: Dz. U. z 2014 r., poz. 849 z późn. zm., dalej jako "u.p.o.l") zmienionej uchwałą Rady Gminy M. nr XVII/132/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. (Dz. Woj. Śląsk. z 2016 r., poz. 455) uchwaliła stawki podatku od nieruchomości na 2016 rok. Zgodnie z § 2 lit. e tej uchwały od budynków lub ich części będących domkami rekreacyjnymi, letniskowymi i pensjonarskimi od 1 m2 powierzchni użytkowej stawka podatku od nieruchomości wynosi 7,68 zł. Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. H. N. (dalej jako "skarżący") wezwał Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wskazanej powyżej uchwały poprzez obniżenie o 50% stawki podatku wynikającej z § 2 lit. e tej uchwały oraz zaniechania poboru od niego III i IV raty podatku od nieruchomości na 2016 r. Powyższe wezwanie pozostało bezskuteczne. Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na Uchwałę Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. zarzucając jej naruszenie jego interesu prawnego polegającego na egzekwowaniu przez władze Gminy nieadekwatnie wysokiego podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że nie może korzystać z własnej nieruchomości, która w jego ocenie jedynie z nazwy jest "rekreacyjno-letniskowa" z powodu dysfunkcjonalności tego terenu w okresie letnim polegającej na: - braku jakiejkolwiek infrastruktury rekreacyjno-wypoczynkowej w pasie zieleni; - zabrudzonej wody w Zalewie [...]; - hałasie i wydobywających się truciznach pochodzących od nisko przelatujących samolotów z Portu Lotniczego [...]. W jego ocenie Rada Gminy nie obniża stawek podatku od nieruchomości w trakcie roku podatkowego pomimo występowania wskazanej dysfunkcjonalności terenu rekreacyjno-letniskowego, ani też nie stosuje rekompensat w podatku od nieruchomości za tę dysfunkcjonalność. Uchwalenie maksymalnych stawek podatku od nieruchomości przy wskazanej dysfunkcjonalności jest, w ocenie skarżącego, skutkiem wypracowania przez Radę dużej porcji arogancji względem właścicieli nieruchomości położonych na terenie rekreacyjno-letniskowym. Skarżący jako podstawę prawną naruszeń wskazał art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 10 i art. 18 u.s.g., art. 6 i art. 63 Konstytucji oraz art. 8, art. 12, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23). Do skargi została dołączona dokumentacja, w tym zdjęcia, na poparcie twierdzeń skarżącego o dysfunkcjonalności terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M., reprezentowana przez Wójta, wskazała, że skarżący uprzednio zaskarżył decyzję w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości na 2016 r., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wymiarową wskazując, że organ podatkowy wydał decyzję w oparciu o powyższą uchwałę oraz przepisy u.p.o.l., które to przepisy organ podatkowy zobligowany był zastosować. Kolegium podkreśliło, że kwota ustalona w decyzji podatkowej nie może być kwestionowana jako sprzeczna z prawem. Wskazując na treść art. 5 i art. 20 u.p.o.l. Rada Gminy stwierdziła, że do jej kompetencji należy coroczne określenie stawek podatku od nieruchomości w drodze uchwały, przy czym maksymalne wysokości stawek kwotowych określa minister właściwy do spraw finansów publicznych i ogłaszane są one w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Stawki podatku od budynków uzależnione są do przeznaczenia obiektu. Rada wskazała, że organy samorządu terytorialnego mogą tworzyć akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, tym samym podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła swych uprawnień ustawowych wobec zawarcia w art. 5 u.p.o.l. delegacji ustawowej do jej podjęcia. Uchwała ta, zgodnie z dyspozycjami wskazanymi w przepisach ustawowych, jest ponadto zgodna do przedmiotu opodatkowania, jak również zachowane zostały górne stawki podatkowe. Jednocześnie Rada podniosła, że nie ma podstaw do stosowania rekompensat w podatku od nieruchomości za "dysfunkcyjność terenu", gdyż wskazane ustawy nie przewidują bonifikat. Również brak jest, zdaniem Rady, podstaw prawnych do zaniechania poboru podatku od nieruchomości, albowiem zasady udzielania ulg w spłacie zostały określone w Rozdziale 7a Ordynacji podatkowej. Zastosowanie przy tym przez Radę w zaskarżonej uchwale działań wskazanych przez skarżącego stanowiłoby w rzeczywistości ustanowienie zwolnień podmiotowych, co stało by w sprzeczności z przepisami u.p.o.l. Tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy rada gminy jest upoważniona do wprowadzenia w drodze uchwały jedynie zwolnień przedmiotowych. Ostatecznie wskazała, że określając wysokość stawek podatku od nieruchomości brała pod uwagę charakter gminy, jak również ich wpływ na wysokość dochodów w budżecie gminy. Podatki od nieruchomości i opłaty lokalne stanowią bowiem główne źródło dochodów gminy i służą realizacji jej zadań własnych. Podkreśliła przy tym, że nie pozostawała bierna i występowała do właściwych podmiotów w sprawie zarówno w sprawie zanieczyszczenia Zalewu, jak i ruchu lotniczego i związanych z nim uciążliwości. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. zarówno skarżący, jak i Gmina reprezentowana przez Wójta podtrzymały stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Posiadając tak określony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tej przyczyny, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając niezbędną dla dopuszczalności skargi przesłankę Sąd uznał, jako niebudzący wątpliwości fakt, że uchwała w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zauważyć także należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Gminy M. wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien, w następnej kolejności, zbadać czy interes prawny skarżącego został naruszony albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Osoba skarżąca musi więc wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie związek taki zachodzi, gdyż zaskarżona uchwała określa stawki podatku od nieruchomości na 2016 rok w Gminie, na terenie której skarżący posiada nieruchomość. W konsekwencji uznać zatem należało, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały, co pozwoliło Sądowi na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Istota sporu i kwestionowany przez skarżącą przepis dotyczy określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości od budynków lub ich części będących domkami rekreacyjnymi, letniskowymi i pensjonarskimi, w wysokości 7,68 zł od 1 m² powierzchni użytkowej. Zdaniem strony skarżącej stawka ta jest zbyt wysoka biorąc pod uwagę przede wszystkim dysfunkcyjność budynku związaną z zanieczyszczenie terenu, brakiem infrastruktury należnej terenowi rekreacyjno – wypoczynkowemu, hałasowi powodowanemu przez przelatujące samoloty i remontem tamy. W ocenie Sądu, przy tak zakreślonych zarzutach skargi skargę należało oddalić, gdyż przepisy zaskarżonej części uchwały Rady Gminy nie naruszają wskazanych przepisów, w tym Konstytucji RP. Zgodnie z § 2 lit. e zaskarżonej uchwały określa się wysokość stawek podatku od nieruchomości od pozostałych budynków lub ich części będących domkami rekreacyjnymi, letniskowymi i pensjonarskimi na terenie Gminy M. od 1 m² powierzchni użytkowej w wysokości 7,68 zł. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2015 r. pod pos. 6305 i ogłoszona w dniu 4 grudnia 2014 r. Analiza podstaw prawnych zaskarżonej uchwały upoważnia do stwierdzenia, że powyższą uchwałę Rada Miejska podjęła w ramach prawa organów samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, w tym podatku od nieruchomości, wynikającego z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej będące m. in. właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. - opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają budowle lub ich części, z tym, że stawki te nie mogą przekraczać rocznie stawki maksymalnej określonej obwieszczeniem Ministra Finansów. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 5 sierpnia 2015 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2016 r. (M.P. z 2015 r., poz. 735) granica stawki kwotowej podatku od nieruchomości od budynków pozostałych lub ich części wynosi 7,68 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej. W świetle przytoczonych uregulowań prawnych – w ocenie Sądu - Rada Gminy M. podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła żadnej z norm prawnych stanowiących podstawę jej podjęcia a określona stawka podatku od nieruchomości nie narusza granic upoważnienia ustawowego. Skoro Rada nie przekroczyła maksymalnego pułapu określając wysokość stawki dla budynków pozostałych będących domkami rekreacyjnymi, letniskowymi i pensjonarskimi na 7,68 zł, to w tej części uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Oprócz ograniczenia kwotowego, co do określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości, ustawodawca nie przewidział żadnych innych ograniczeń w tym zakresie. Należy podkreślić, że o zasadności skargi nie mogła przesądzić wysokość stawek przyjętych uchwałą i to - co istotne w tej sprawie - w granicach prawem dozwolonych, w sytuacji, kiedy są one jednakowe dla wszystkich podatników, o tym samym statusie, do których uchwała ma zastosowanie. Podobnie w ocenie Sądu nie stanowi o tym wewnętrzne odczucie posiadane przez skarżącego, że stawki są zbyt wysokie czy niesprawiedliwe, gdyż nieruchomości inne tj. objęte strefą ograniczonego użytkowania z uwagi na położenie portu lotniczego korzystają z innych uprawnień, w tym z prawa do odszkodowania (argument podniesiony przez skarżącego na rozprawie). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt: II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt: IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). W ocenie Sądu, Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, tj. że w wyniku jej uchwalenia doszło do naruszenia prawa. Nie sposób również w samym fakcie określenia stawek podatku od nieruchomości doszukać się naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014r. (sygn. akt II FSK 216/13 – dostępny w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi, co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Dyskryminacja rozumiana jest zaś, jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Zwłaszcza, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa. Dodać można, że także Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998r., sygn. akt: U 17/97, Lex nr 32606). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaakcentować, że w przedmiotowej sprawie nie można posługiwać się konstrukcją nierównego traktowania podmiotów bowiem w realiach sprawy na podmioty o tożsamym statusie nałożony został tożsamy obowiązek podatkowy wyrażający się w stawce nie przekraczającej stawki określonej przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dla wszystkich podmiotów, które posiadają określonej kategorii przedmiot ustanowiona została jedna stawka podatkowa (budynków pozostałych). Przyjdzie ponadto wskazać, że podnoszona przez skarżącego dysfunkcyjność budynku i niemożność wykorzystywania go zgodnie z przeznaczeniem tj. do rekreacji i wypoczynku, pomimo położenia go w strefie rekreacyjno – wypoczynkowej nie może stanowić o tym, że uchwała w sprawie stawek podatkowych narusza prawo. Ujmując rzecz inaczej, skarżący w drodze skargi na uchwałę w sprawie stawek podatkowych domaga się de facto zmiany kwalifikacji terenu, na którym posadowiony jest budynek i tę drogą zmniejszenie ciążącego na nim obowiązku podatkowego. Taka droga w sposób oczywisty nie mogła przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, gdyż uchwała w sprawie stawek podatkowych nie reguluje tej materii. Uchwała ta określa wyłącznie wysokość stawek obowiązujących w 2016 r., a nie kwestię kwalifikacji terenu/gruntu. Z tego też powodu argumentacja skarżącego nie mogła przynieść oczekiwanego przez niego skutku. Jeszcze raz wymaga zaakcentowania, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie stawek podatkowych byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby organ stanowiący naruszył przepisy dotyczące tychże stawek, co w badanej sprawie nie miało miejsca. Z tych też przyczyn uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd ją oddalił działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.