I SA/Gl 172/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi L. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej w skrócie "DIS" lub "organ nadzoru") - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej w skrócie: "K.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1201; dalej w skrócie: "ustawa egzekucyjna" lub "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez L.R. (dalej także w skrócie: "zobowiązany", "skarżący") na postanowienie własne z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia z dnia [...] nr [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Dyrektora Izby Celnej w K. (dalej także w skrócie: "DIC" lub "wierzyciel") z dnia [...] nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przywołane na wstępie postanowienie organu nadzoru zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] Dyrektor Izby Celnej w K. wystawił na L.R. tytuł wykonawczy o nr [...], obejmujący należność wynikającą z decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...], nr [...], określającej kwotę długu celnego w wysokości [...] zł. W dniu [...] DIC, działając jako organ egzekucyjny nadał temu dokumentowi klauzulę o skierowaniu do egzekucji. Przedmiotowy tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu w dniu [...]. W toku prowadzonego postępowania, organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego u pracodawcy A Sp. z o.o. Zawiadomienie o zajęciu z dnia [...] zostało doręczone zarówno A Sp. z o.o., jak i zobowiązanemu w dniu [...]. Pismem z dnia [...] zobowiązany, działając na podstawie przepisu art. 54 ustawy egzekucyjnej, wniósł skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, tj. egzekucję z wynagrodzenia za pracę, a także działając w trybie przepisu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] podnosząc nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu postępowania egzekucyjnego, zaś brak przedmiotu postępowania egzekucyjnego powoduje "umorzenie długu" (postępowania egzekucyjnego) na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na to, iż egzekwowany obowiązek nie istnieje. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] DIC odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ ten oddalił skargę z dnia [...] na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego o zajęciu wynagrodzenia za pracę u pracodawcy. Pismem z dnia [...] zobowiązany wniósł zażalenia na wyżej wskazane postanowienia z dnia [...]. Wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 2 i 10 ustawy egzekucyjnej oraz uwzględnienie skargi z dnia [...], ze względu na brak podstawy prawnej "w myśl zasady ex tunc" i rażącego naruszenia prawa na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienia nie uwzględniają wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 oraz bezspornie ustalonej przez organ celny przesłanki - braku przedmiotu postępowania administracyjnego oraz obligatoryjnej zasady ex tunc. Skarżący podniósł, iż stosownie do przepisu art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, umorzenie postępowania następuje obligatoryjnie, gdyż istnieją przeszkody o charakterze trwałym - obowiązek wygasł z innego powodu. W jego ocenie obowiązek nie mógł zaistnieć zgodnie z art. 59 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej, w przypadku zasady ex tunc, wprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wskazał, iż brak przedmiotu postępowania egzekucyjnego równoznaczny jest z brakiem jakiejkolwiek podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Dodatkowo podniósł, iż przed datą powstania długu przedmiot postępowania administracyjnego (pojazd) został zniszczony, zatem nigdy nie powstał "dług do egzekucji". Funkcjonariusze organu celnego przyjęli, że wartość pojazdu przed kolizją jest niższa od wartości szkody. Jak stwierdził, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego i egzekucji bez przedmiotu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wnioskiem z dnia [...] zobowiązany zwrócił się do DIS o stwierdzenie wygaśnięcia ww. postanowienia z dnia [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa według art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz niewykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. W tych ramach przywołał argumentację, którą uprzednio zawarł w zażaleniu. W dniu [...] organ wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku zobowiązanego z dnia [...]. W tych ramach organ podkreślił, że zgodnie z art. 23 ustawy egzekucyjnej, sprawuje on nadzór nad egzekucją administracyjną wykonywaną przez Dyrektora Izby Celnej. Wyjaśnił, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem w art. 126 K.p.a., wymieniającym przepisy mające odpowiednie zastosowanie do postanowień, nie wskazano art. 162 tej ustawy regulującego zagadnienie wygaśnięcia decyzji. W dalszej kolejności, na wyżej wymienione orzeczenie organu nadzoru z dnia [...] zobowiązany wniósł zażalenie, nadal utrzymując, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia swoich postanowień. Stosowanie przez ten organ m.in. art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 34 § 4, art. 59 § 3 i art. 23 § 1 u.p.e.a. jest bezzasadne i niezrozumiałe. Z tych też powodów zobowiązany wniósł również o wygaśnięcie postanowienia DIS z dnia [...]. Organ nadzoru, po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. W motywach swojego rozstrzygnięcia przybliżył w pierwszej kolejności regulacje kodeksowe odnoszące się do instytucji wygaśnięcia decyzji, zwracając w szczególności uwagę na to, że organ przystępując do badania wniosku o wygaśnięcie orzeczenia jest zobligowany do dokonania uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące wszczęcie tego postępowania. W przypadku, gdy przy ocenie przesłanek przedmiotowych czy podmiotowych, nie zaistniały przesłanki do uruchomienia trybu z art. 162 § 1 K.p.a., organ jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Taka sytuacja – zdaniem organu nadzoru - ma miejsce w odniesieniu do wnioskowanego przez stronę stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia z dnia [...]. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 162 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepisy dotyczące decyzji, stosowane do postanowień wymienia art. 126 Kodeksu, ale wśród wskazanych tam unormowań prawnych nie ma art. 162 tej ustawy. Z tego względu niedopuszczalnym jest uruchomienie procedury przewidzianej w art. 162 § 1 K.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia. Z tego względu, w sprawie wniosku zobowiązanego o wygaśnięcie postanowienia z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej w K. (uprawnionego na mocy art. 19 § 5 ustawy egzekucyjnej) orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Organ nadzoru uznał zatem, iż prawidłowe jest postanowienie własne z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku zobowiązanego o wygaśnięcie własnego postanowienia z dnia [...]. W skardze z dnia [...] (data nadania), skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił organowi nadzoru, iż nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13, czym rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśnił dalej, że Trybunał mocą tego wyroku zdecydował, że tylko w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie obowiązuje art. 7 Konstytucji, ale art. 2 Konstytucji RP, obowiązuje zasada ex tunc. Zasada ex tunc wyklucza - zdaniem skarżącego - możliwość powoływania się na obowiązujący od lat sześćdziesiątych art. 126 K.p.a. - "WSA Warszawa z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VUII SA/Wa 65/14, art. 61a § 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień wynika bezpośrednio z wyroku TK P 46/13." Skarżący zauważył w końcowej części uzasadnienia skargi, że w sytuacji, w której: "nie ma możliwości zastosowania prawa, uznaje DIC za bezprzedmiotową, to podważa autorytet TK i obowiązującą Konstyt. RP, w tym art. 8 K. RP pkt 1,2.". Odpowiadając na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i akcentując przede wszystkim, że prawidłowość wysokości zobowiązania skarżącego została między innymi potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gl 1413/07. Organ zauważył, że nie powiodły się także dalsze próby skarżącego zmierzające do wyeliminowania decyzji organów celnych w trybie stwierdzenia nieważności, w związku z czym decyzje wymierzające mu należność celną są nadal obowiązujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienia będące przedmiotem kontroli nie naruszają przepisów prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co o tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...], jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., nakazującym w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie przepisów K.p.a. Zgodnie z unormowaniem art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził dwie niezależne przyczyny odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przepis ten wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowania: "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia organu z [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na rażące - jego zdaniem- naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z uwagi na to, że organ nie zastosował w tym przypadku tez płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt P 46/13. Jest zatem bezsporne, że wniosek pochodził od samego skarżącego, a zatem od strony postępowania. Taki stan rzeczy wyklucza odmowę wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 ab initio. W związku z tym rozważyć należy zasadność odmowy wszczęcia postępowania przez organ administracji w oparciu o drugą przesłankę wymienioną w art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11; wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). Rozważając możliwość odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" należy w tym konkretnym przypadku sięgnąć do przepisów prawa regulujących zagadnienie "wygaśnięcia decyzji", wszak żądanie skarżącego z dnia [...] dotyczyło właśnie wygaśnięcia aktu wydanego przez organ administracji publicznej. Trzeba w tym miejscu zastrzec, że poza sporem w tym przypadku są kwestie dotyczące właściwości organów wydających w tej sprawie kwestionowane postanowienia. Zgodnie więc z treścią art. 162 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja (§ 1): stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Stosownie zaś do treści art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Na gruncie przywołanych wyżej przepisów należy podkreślić, iż rację miał organ orzekający w tej sprawie twierdząc, że instytucja wygaśnięcia decyzji nie znajduje zastosowania dla rozstrzygnięć zapadłych w formie postanowienia. Brak jest zatem podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania strony w postępowaniu administracyjnym. Trzeba też podkreślić, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12,). Jak z tego wynika organ, podejmując rozstrzygnięcie w kwestii wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia, w pierwszej kolejności miał za zadanie ocenić dopuszczalność zastosowania tej instytucji w ujęciu formalnym, a nie dokonać merytorycznej analizy zagadnienia. W świetle powyższego za niezasadne uznać trzeba zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który nota bene dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W tym samym kontekście za całkowicie chybiony należało uznać zarzut, jakoby organ nie zastosował się do wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wypada końcowo zauważyć, że skarżący w ramach innych postępowań administracyjnych i sądowych podjął próby wyeliminowania z obrotu prawnego niekorzystnych dla niego aktów wydanych przez organy administracji publicznej w granicach tej sprawy. W części tych spraw orzekał już tutejszy Sąd. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie I SA/Gl 1405/16 Sąd oddalił jego skargę na postanowienie DIS z dnia [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem oceny Sądu był także obowiązek skarżącego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W prawomocnym wyroku z dnia 19 maja 2008 r. o sygn. akt III SA/Gl 1413/07 Sąd stanął na stanowisku, że organy celne dokonały prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty długu celnego. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiadało prawu, a zatem skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.