I SA/Gl 928/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Pindel (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON postanawia odrzucić skargę. Skarżący M. S. zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w L. z wnioskiem z dnia 15 lutego 2016 r. "o dofinansowanie zakupu urządzeń (wraz z montażem) lub wykonania usług z zakresu likwidacji barier architektonicznych, technicznych, w komunikowaniu się". We wniosku domagał się dofinansowania w wysokości [...] zł do zakupu zestawu komputerowego z monitorem. W uzasadnieniu podał, że interesuje się grafiką komputerową i tworzeniem filmów na portalu YOY TUBE, a w przyszłości zamierza się tym zająć zawodowo. Jego dotychczasowy sprzęt jest stary i uszkodzony. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w L. (dalej: organ) w odpowiedzi – pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r., nr [...] – poinformowało wnioskodawcę, że wniosek został rozpatrzony negatywnie wobec "uznania go za niezgodny merytorycznie". Wskazując na definicję słownikową stwierdziło, że bariery w komunikowaniu są to ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej przekazywanie informacji. We wniosku zaś zwrócono uwagę, że komputer jest potrzebny do realizacji zainteresowań, co nie mieści się w ramach znoszenia barier w komunikowaniu i uniemożliwia udzielenie dofinansowania na taki cel. W odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. skarżący podał, że jest osobą niepełnosprawną, [...], ma problemy ze słownymi i pisemnymi wypowiedziami. Sprostował, że komputer nie jest mu potrzebny do zabawy tylko do nauki. Chce się dalej kształcić w kierunku fotografii lub grafiki komputerowej a posiadanie komputera usprawni mu komunikację z otoczeniem, umożliwi przygotowanie prezentacji i ułatwi kontakt poprzez Internet i pocztę elektroniczną. W odpowiedzi (pismo z dnia 26 kwietnia 2016 r.) organ poinformował skarżącego, że wniosek został rozpatrzony na podstawie uzasadnienia w nim zamieszczonego, zatem dalsza realizacja wniosku jest niemożliwa. Skutkowało to wystosowaniem przez wnioskodawcę skargi do Starosty M.(pismo z dnia 11 maja 2016 r.), w której opisał wyżej wskazany przebieg postępowania podkreślając, że przedstawione przez niego obszerne wyjaśnienia nie zostały przyjęte. Do pisma załączył "Opinię [...]" z dnia 17 marca 2016 r. oraz "Informację o wynikach [...]" z dnia 16 marca 2016 r. (w aktach administracyjnych). W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w M. (pismo z dnia 24 maja 2016 r.) powołując się na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1190 ze zm.) powtórzyło dotychczasowe uzasadnienie ww. organu. Dodało, że wnioskodawca otrzymał już dwukrotnie dofinansowanie na komputer w 2005 r. w kwocie 2.000 zł oraz w 2011 r. w kwocie 1.000 zł. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Starostwa Powiatowego w M. odmawiającą mu dofinansowania do zakupu zestawu komputerowego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Decyzji zarzucił naruszenie przepisów o udzielaniu osobie fizycznej dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier w komunikowaniu się. Wniósł o realizację wniosku o dofinansowanie zakupu komputera. W jego ocenie wniosek był sporządzony prawidłowo, a niepoprawne jego uzasadnienie sprostował w odwołaniu. Do skargi załączył plik dokumentów (dołączonych uprzednio do akt administracyjnych). Starostwo Powiatowe w M. nie złożyło odpowiedzi na skargę; przy piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r. przesłało skargę jednocześnie wyjaśniając, że przyznanie dofinansowania następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej przez Starostę z beneficjentem. Zarówno odmowa jak i przyznanie dofinansowania nie następuje w drodze decyzji administracyjnej; w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a zainteresowanemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na skutek wyjaśnień Starostwa Powiatowego w M. w sprawie zmieniono oznaczenie organu na: Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w L.. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił niezasadność skargi zarówno z powodów proceduralnych jak i merytorycznych. Zdaniem pełnomocnika rozpoznanie wniosków o dofinansowanie z PFRON nie jest rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej, co wyklucza sądową kontrolę takiego rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku jest zawierana z wnioskodawcą umowa cywilna, a żaden przepis ustawy i aktów wykonawczych nie przewiduje wydania w tym zakresie decyzji. Odnośnie merytorycznej zasadności wniosku wskazał, że organ odniósł się do takiej treści jego uzasadnienia jaką przedstawił wnioskodawca i sprawę z tego wniosku uznaje się za ostatecznie załatwioną. Dodatkowe argumenty i uzupełnienia, które przedstawił skarżący mogą w każdej chwili stanowić podstawę nowego wniosku o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała czynność organu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w L. z dnia 12 kwietnia 2016 r. Na obecnym etapie postępowania spór sprowadza się do oceny dwóch kwestii: 1) określenia formy w jakiej należało załatwić wniosek skarżącego przez organ administracji publicznej, a ściślej czy negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON może nastąpić w formie pisma zawierającego informacje o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku, 2) charakteru prawnego pisma z dnia 12 kwietnia 2016 r., a w szczególności ustalenia, czy to pismo jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do pierwszego z wymienionych zagadnień zważyć należy, że w art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) została zawarta delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte w powołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 926). W myśl § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowana likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W rozporządzeniu określono również, że dofinansowanie następuje na wniosek, z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§ 10 rozporządzenia) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników (§ 11 rozporządzenia). W § 12 ust. 3b rozporządzenia zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia. Natomiast w § 14 wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Sądu czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13 oraz w Szczecinie z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1305/15; wszystkie wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie w postaci odmowy dofinansowania nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Wsparciem prezentowanego stanowiska są również poglądy prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12 (opubl. j.w.) dotyczące regulacji zawartej w art. 12a ustawy o rehabilitacji. W jej uzasadnieniu wskazano, że w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku po stronie wnioskodawcy pojawia się roszczenie o podjęcie negocjacji i w następstwie o zawarcie umowy, której przedmiotem jest wypłata środków. W ten sposób pomiędzy wnioskodawcą a organem nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. Źródłem tego stosunku prawnego jest pozytywne rozpatrzenie wniosku. Ewentualny spór wynikający z takiego stosunku prawnego jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a więc jego merytoryczne rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów powszechnych. Natomiast w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku wnioskodawca nie uzyskuje roszczenia o rozpoczęcie negocjacji i zawarcie umowy. Wówczas pomiędzy organem a wnioskodawcą nie powstaje stosunek cywilnoprawny. Wnioskodawca nie dysponuje zatem możliwością skutecznego podniesienia powództwa przed sądem cywilnym. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. (pkt 2.3 uzasadnienia uchwały). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wszak w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia stawałaby się iluzoryczna. Wynika to z faktu, że sąd administracyjny – sprawujący wymiar sprawiedliwości z zasady wyłącznie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (por. art. 184 Konstytucji) – nie dysponowałby odpowiednim wzorcem prawnym, który mógłby stanowić punkt odniesienia kontroli (pkt 3.2 uzasadnienia uchwały). Skoro zatem ustawa o rehabilitacji jak również wydane na jej podstawie rozporządzenie nie określają formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania, to należy przyjąć, że właściwą formą jest decyzja administracyjna. Oznacza to, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.). Stanowisko takie potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1090/09 i z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14. Przechodząc do drugiej ze spornych kwestii, dokonując oceny charakteru prawnego pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 12 kwietnia 2016 r., Sąd stwierdził, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia decyzji, a przepis art. 104 tej ustawy ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 1 K.p.a., który określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Treść art. 104 K.p.a. wskazuje na decyzję administracyjną jako podstawową formę rozstrzygania spraw. W celu przybliżenia pojęcia decyzji administracyjnej konieczne jest odwołanie się do dorobku doktryny. Jak wywodzi Cz. Martysz (w: Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zamieszczony w LEX) decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Aktem administracyjnym jest zatem każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym rozpowszechnił się pogląd, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 wskazał, że, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów "należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/Po 219/16 oraz w Opolu z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt. II SA/Op 164/08, jak również postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 665/16). Sąd stwierdza, że pomimo braku nadania pismu z dnia 12 kwietnia 2016 r. formy decyzji, pismo to stanowi decyzję w sensie materialnym. Przyjąć bowiem należy, że obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej stanowią: oznaczenie organu (w okolicznościach sprawy: Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w L.), adresata (w okolicznościach sprawy: M. S.), rozstrzygnięcie (w okolicznościach sprawy: odmowa przyznania dofinansowania do zakupu komputera) oraz podpis osoby uprawnionej (w okolicznościach sprawy: podpis Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w M.). Analiza powyższego pisma wskazuje zatem, że zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy decyzji. Jednocześnie Sąd zauważa, że w decyzji z dnia [...] organ nie zawarł pouczenia o środkach zaskarżenia zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. Pomimo tego skarżący w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. odwołał się od tej decyzji (pismo wpłynęło do organu w dniu 21 kwietnia 2016 r.). Organ zaś nie nadał biegu temu odwołaniu a jedynie odpowiedział na nie pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. W konsekwencji strona wniosła skargę na decyzję administracyjną z dnia [...], a więc decyzję organu pierwszej instancji, bez wyczerpania toku instancji tj. rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Z powyższego wynika, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można złożyć dopiero na decyzję, która wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, a zatem na decyzję organu drugiej instancji (w analizowanej sprawie – na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.). Wniesienie skargi do Sądu na decyzję organu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne; w postępowaniu toczącym się w trybie administracyjnym w przedmiotowej sprawie obowiązuje bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1- 5 P.p.s.a. Podsumowując skarga podlega odrzuceniu ze względów formalnych – jako przedwczesna, gdyż nie został wyczerpany tok instancji. Skarga została bowiem wniesiona na decyzję organu pierwszej instancji, który nie nadał odwołaniu skarżącego z dnia 20 kwietnia 2016 r. biegu, do czego obligowały go przepisy art. 127 i nast. K.p.a. Z powodów wyżej wskazanych, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. ----------------------- 4