II SA/Gl 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oddala skargę. Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach złożył do tutejszego Sądu skargę na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie uzasadnienia projektu zarządzenia, co sprawia, że zaskarżony akt narusza w istotny sposób bezwzględny przepis rangi rozporządzenia, a przez to pozostaje on w sprzeczności z konstytucyjnym nakazem praworządnego działania, co sprawia, że nie są znane w szczególności powody, dla których Wojewoda określił takie, a nie inne warunki udzielania bonifikat i w konsekwencji nie jest możliwa sądowa kontrola legalności zarządzenia w zakresie jego zgodności z ustawowym upoważnieniem, które stanowi jego podstawę prawną. Organ przyznał, że zaskarżonemu zarządzeniu towarzyszy "uzasadnienie merytoryczne projektu", to jednak nie można go potraktować jako pełnowartościowego elementu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., co pozwala na stwierdzenie, że projekt zarządzenia przed jego podpisaniem przez Wojewodę nie został uzasadniony. Analizując zawartość uzasadnienia nie można nie zauważyć, że nie zawarto w nim w ogóle odniesienia się do ustawowych kryteriów określenia w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że obecnie nie ma możliwości udzielenia bonifikaty na podstawie ww. zarządzenia, gdyż zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 5 ww. zarządzenia bonifikaty mogły być zastosowane w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie zarządzenia. WSA w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". Jednocześnie w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (dotyczących co prawda aktów prawa miejscowego wprowadzanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, ale w ocenie składu orzekającego mogącym znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie) - wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu aktu przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do wydania aktu określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą wydania aktu, czy też naruszeniu procedury. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (por. w tym zakresie wyroki: WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 332/16, WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. IV SA/Po 725/18 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się przy tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II SA/Go 1150/17, WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 75/18, WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 158/18, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 655/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1352/16, WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 229/15). Wskazuje się wreszcie, że art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skoro art. 147 § 1 umocowuje sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. II GSK 637/15). Biorąc pod uwagę powyższe nie będzie błędem stwierdzenie, iż sąd może stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego, gdy akt ten narusza prawo w sposób istotny. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć sytuacje, gdy został podjęty przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej (lub z jej przekroczeniem), niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia aktu, czy też naruszono procedury. Konieczne jest tu również uwzględnienie oceny skutków podjęcia aktu w sferze społecznej. Rozpatrywana sprawa dotyczy zarządzenia Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., nr [...], w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat. Akt ten podejmowany jest na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 1 oraz ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314). W świetle powyższych przepisów organ właściwy do wydania decyzji przekształceniowej może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w przypadku nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, na podstawie zarządzenia wojewody. Zarządzenie to powinno zaś określać "w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych". Zawarte w powyższych przepisach upoważnienie ustawowe do wydania przez wojewodę zarządzenia nie wprowadza żadnych wymogów, co do treści podejmowanego aktu. Ma on zostać wydany i "w szczególności" określać warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Te warunki będące przedmiotem postępowania zarządzenie spełnia, nie sposób zatem uznać, że zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej. Ma rację Prokurator, że przedmiotowe zarządzenie formułuje normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Stanowi ono akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego zarządzenie Wojewody Śląskiego będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało podjęte z naruszeniem § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z przepisów powyższych wynika jednoznacznie, że projekt aktu prawa miejscowego powinien zawierać uzasadnienie. W przesłanych przez Wojewodę Śląskiego aktach dotyczących podjęcia zaskarżonego zarządzenia znajduje się uzasadnienie zarządzenia w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat. Z formalnego punktu widzenia zatem organ administracji dopełnił swoich obowiązków. Inną kwestią jest to, czy to uzasadnienie jest pełne, przekonujące. Tu jednak Prokurator kwestionuje zgodność z prawem nie zarządzenia, a jego uzasadnienia (jego zupełność). Jak wcześniej było bowiem wspomniane samo zarządzenie delegacji ustawowej nie narusza. Jak zaś wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 września 2018 r. (sygn. II SA/Go 551/18) "odwoływanie się przez prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania". Z tezą powyższą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. W tym zakresie trudno dopatrywać się sprzeczności badanego aktu z zasadą praworządności wskazaną w art. 7 Konstytucji RP. Istniejące ewentualnie uchybienia w uzasadnieniu zarządzenia Wojewody Śląskiego mogłyby mieć znaczenie w sytuacji, gdyby samo zarządzenie naruszało podstawę prawną swego wydania lub inne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. A taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. ----------------------- 4 1