II SA/Gl 100/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] r. w miejscowości Z. kontroli poddano pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kierowcą kontrolowanego pojazdu był W. M. W dniu kontroli wykonywany był przewóz rzeczy na trasie [...]-[...]. Do kontroli kierowca okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, udzielonego Z. K. Kierowca nie posiadał żadnego dokumentu związanego z przewożonym ładunkiem. Zeznał, że szef nie wyposażył go w dokument związany z przewożonym ładunkiem i że jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Kontrolę udokumentowano protokołem kontroli nr [...] stwierdzając szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Z. K., wspólnika spółki cywilnej "A" S.C. Z. K., W. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował wyniki kontroli oraz przytoczył obowiązujący stan prawny. Wskazał nadto, że w zakresie innych stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń wydano odrębną decyzję administracyjną. Podkreślił też, że w chwili kontroli przewóz wykonywali obaj wspólnicy tj. Z. K. i W. L. Odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji wniósł Z. K. W odwołaniu podkreślił, że przewóz świadczony w dniu kontroli służył potrzebom własnym przedsiębiorcy i nie miał charakteru zarobkowego, ponadto przedsiębiorca objęty postępowaniem nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, którą można by zakwalifikować jako transport drogowy rzeczy. Wskazał nadto, że przewóz w dacie kontroli był wykonywany wyłącznie w związku z umową w zakresie realizacji technicznej imprezy kulturalnej i był związany bezpośrednio z charakterem działalności gospodarczej jaką prowadzi. Nie zgodził się też z przyjętą przez organ I instancji definicją pracownika wskazując, że kwestia niewłaściwej umowy o pracę (umowy zlecenia) nie powoduje konieczności uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W obszernym uzasadnieniu przytoczył okoliczności sprawy, szeroko rozważył następnie pojęcie pracownika odwołując się zarówno do kodeksu pracy jak i norm prawa unijnego konkludując, iż kierowca nie był pracownikiem w rozumieniu obowiązującego prawa. Pismem z dnia [...]r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnej wykładni przepisów w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, z wyłączeniem taksówek, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, z wyłączeniem taksówek, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; przepisów prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoją tezę, iż w dacie kontroli wykonywany był niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Dokonywanie bowiem wykładni prowadzącej do wniosku, że brak umowy o pracę kierowcy powoduje, że przewóz należy kwalifikować jako dokonywanie przewozu drogowego rzeczy bez posiadania odpowiednio wymaganej licencji, jest niedopuszczalne i nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości, że sporny przewóz służył potrzebom własnym przedsiębiorcy, nie miał zatem charakteru zarobkowego. Nie ustalono, żeby przedsiębiorca wykonywał inne przewozy, charakteryzujące prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze przewozowym, co mogłoby być ewentualnie przesłanką do stwierdzenia, że jego działalność w tym zakresie ma charakter zorganizowany i ciągły. Dokonanie tak instrumentalnej oceny przeprowadzonej kontroli, czego wynikiem było nałożenie kary pieniężnej w kwocie [...] zł, w sposób istotny doprowadziło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżącego nie może bowiem pogłębiać zaufania obywatela podjęcie takiej decyzji, która rodzi w nim poczucie niesprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami o charakterze formalnym, uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga wprawdzie z innych przyczyn niż w niej podniesione, zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do merytorycznych aspektów zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazać w tym miejscu należy, iż kontrowersja pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami sprowadza się do charakteru prawnego dokonywanego przewozu. Zdaniem skarżącego przewóz ten mieścił się bowiem w definicji niezarobkowego przewozu drogowego. Kierowcą była wprawdzie osoba zatrudniona na podstawie umowy zlecenia, zdaniem jednak skarżącego brak cyt. "odpowiedniej" umowy o pracę nie powinien przesądzać, iż dana osoba nie była pracownikiem. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie był on objęty obowiązkiem posiadania licencji za której brak została mu wymierzona kara. Zdaniem z kolei orzekających w sprawie organów o przymiocie pracownika decyduje definicja zawarta w kodeksie pracy. Skład orzekający w całej rozciągłości popiera w tej mierze tezy wyrażone przez orzekające w sprawie organy. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Wszystkie powyższe przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie co oznacza że nie wystąpienie którejkolwiek z nich wyłącza możliwość uznania przewozu za niezarobkowy. W sprawie będącej przedmiotem kontroli ewidentnym jest, że przesłanka określona powyżej w pkt a) nie została spełniona albowiem pojazd samochodowy, który został w trakcie kontroli zatrzymany nie był prowadzony ani przez przedsiębiorcę ani przez jego pracownika. Wbrew twierdzeniom skarżącego osoba wykonująca czynności na podstawie umowy zlecenia nie jest pracownikiem w rozumieniu prawa, pracownikiem jest bowiem tylko i wyłącznie osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, mianowania, powołania, wyboru i spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 kodeksu pracy). Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym nie nadał wyrazowi "pracownik" innego znaczenia w drodze wprowadzenia stosownej definicji to w konsekwencji do pojęcia tego odnieść należy legalną definicję zawartą w prawie pracy. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że także na gruncie europejskiego prawa pracy brak jednolitej definicji pracownika, a dyrektywy z zakresu prawa pracy nie definiują tego pojęcia, odsyłając w tym zakresie do przepisów obowiązujących w danym państwie członkowskim. Konieczność posłużenia się w odniesieniu do pojęcia pracownika zawartego w ustawie o transporcie drogowym definicja legalną z kodeksu pracy należy do tez utrwalonych zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt 601/10 wraz z cytowanym tam dalszym orzecznictwem i szerokimi rozważaniami dotyczącymi prawa europejskiego. Por też np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 165/08, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 623/08. Pomimo powyższych uwag, podzielających co do meritum zagadnienia pogląd orzekających w sprawie organów o naruszeniu przez przedsiębiorcę ustawy o transporcie drogowym zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego a sprawa będąca przedmiotem kontroli sądowej musi zostać ponownie zbadana i rozstrzygnięta. Jak bowiem wynika z zawartego w aktach protokołu kontroli z dnia [...]r. kontroler stwierdził nie jedno naruszenie stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji lecz także szereg naruszeń innego typu. Jak zaś wspomniano w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, notabene bez wskazania jakichkolwiek szczegółów, wydane zostały w tej mierze dodatkowe decyzje administracyjne. Nadto skarżący jest wspólnikiem w spółce cywilnej, a zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna adresowane są wyłącznie do niego, nie zaś do obydwu wspólników. Wskazać w tej mierze należy, iż stosownie do utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożenie kar pieniężnych za naruszenia prawa stwierdzone podczas jednej kontroli stanowi przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie wówczas kilku postępowań i wydanie przez organ więcej niż jednej nakładającej karę decyzji administracyjnej. Ponadto, brzmienie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje na to, że podczas jednej kontroli drogowej nie można nałożyć kar o wysokości wyższej niż [...] zł – co tym bardziej dowodzi, iż wszystkie nałożone na przedsiębiorcę kary stanowiące efekt stwierdzonych w ramach jednej kontroli naruszeń ustawy muszą zostać orzeczone łącznie, tylko wówczas bowiem przepis o łącznej wysokości orzeczonych kar może zostać zrealizowany. Nadto podkreślenia wymaga, iż Z. K. jest wspólnikiem spółki cywilnej, a przewóz w dacie kontroli, jak akcentują orzekające w sprawie organy, wykonywali obaj wspólnicy. Wskazać w konsekwencji trzeba, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników (por. uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08). Jak jednak akcentują kolejne wyroki stanowisko NSA wyrażone w cyt. wyżej uchwale nie przeczy tezie, że transport drogowy jest przedmiotem wspólnej działalności wspólników spółki cywilnej. Spółka cywilna polega bowiem na zobowiązaniu się wspólników do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.). Wynika z tego, że przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To prowadzi z kolei do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. W konsekwencji, jeżeli naruszenia ustawy, o których mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a za jej uiszczenie są odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej - por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 1376/11. Por także np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 173/09. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.