II SA/Gl 1204/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości sprawy przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. E. G. wystąpiła do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w K. z dnia [...] r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w C. z dnia [...] r., nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r.) przejęto na rzecz Skarbu Państwa opuszczoną nieruchomość rolną o pow. 14, 9770 ha położoną w K., która stanowiła własność W. R. Przedmiotowe decyzje zostały wydane na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198). Złożony wniosek został przekazany w trybie art. 65 k.p.a. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ ten decyzją z dnia [...] r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń z [...] r. Wyrokiem z dnia 24 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4895/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi E.G. stwierdził nieważność obu ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej nie był minister, a samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczeń z [...]r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ ten utrzymał w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt 1012/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalil skargę na tę decyzję SKO w C. W wyniku skargi kasacyjnej E.G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt OSK 505/07, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach. Następnie WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 494/08, uchylił decyzję SKO w C. z dnia [...]r. Rozpatrując po raz drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...]r., nr [...], SKO w C. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. Także i ta decyzja nie utrzymała się w obrocie prawnym, bowiem w wyniku skargi E.G. została ona uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 465/09. Rozpatrując po raz kolejny wniosek E. G. z dnia [...]. SKO w C. działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], przekazało sprawę Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia tego wniosku. W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrując sprawę powziął wątpliwość, co do swojej właściwości. Wskazał, że w jego ocenie liczne kontrowersje związane z organami właściwymi do rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wydawanych w przedmiocie przejmowania gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa ustawodawca uporządkował przyjmując regulację zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wojewoda aktualnie jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej, do których zaliczyć trzeba sprawy dotyczące przejmowania gospodarstw rolnych. Tym samym mimo wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2004 r. należało uznać, że właściwym do rozpatrzenia wniosku E. G. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody. W postanowieniu tym pouczono stronę o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kierując się tym pouczeniem E. G. pismem z dnia [...] r. wniosła za pośrednictwem Kolegium, we wskazanym w pouczeniu terminie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. SKO w C. stwierdziło jednak, że błędnie pouczyło stronę o prawie do wniesienia skargi do sądu, bowiem stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. na postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy do organu właściwego przysługuje zażalenie. W tej sytuacji mając na uwadze art. 124 § 1 k.p.a. oraz kierując się przepisem art. 112 tej ustawy Kolegium uznało, że wniesioną skargę należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 112 k.p.a. organ uznał, że wniosek ten został zlożony w ustawowym terminie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...]r. o przekazaniu sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu Kolegium poza wskazanym już wyżej przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie powołało się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OW 15 /09. W postanowieniu tym rozstrzygając spór kompetencyjny miedzy Wojewodą [...], a SKO w C. NSA wskazał, że po wejściu w życie ostatnio wymienionej ustawy oraz z uwagi na brak szczególnych regulacji prawnych w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa uzasadniona jest właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i to niezależnie od tego czy weryfikowana decyzja stała się ostateczna jako wydana przez organ I instancji, czy też była poddana weryfikacji instancyjnej przez organ II instancji. W skardze na to postanowienie E.G. podniosła, że działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. stanowią wyraz niekompetencji tego organu oraz braku poszanowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkuje przewlekłością postępowania sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że nieuprawnione i nieuzasadnione jest stwierdzenie organu dotyczące braku jego właściwości w rozpatrzeniu jej wniosku, bowiem kompetencje tego organu nie uległy zmianie. Skarżąca podała także, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi już raz rozpatrywał jej wniosek i wydał w tej sprawie w [...]r. decyzję i w związku z tym przekazanie sprawy temu samemu organowi państwa stanowi naruszenie przepisów prawa i powagi wydanych w sprawie orzeczeń. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontroli zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza ono przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności wskazać należy, że skład orzekający zaakceptował stanowisko SKO w C., iż skargę na postanowienie tego organu z dnia [...]r. należało potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tym postanowieniem. Zgodnie z przepisem art. 65 § 1 k.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym w okresie między dniem 1 stycznia 2004 r. a dniem 10 kwietnia 2011 r.), jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego na takie postanowienie przed wyczerpaniem możliwości jego weryfikacji w postępowaniu administracyjnym w drodze zażalenia, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkowałoby odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym utrwalony jest powstały jeszcze na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) pogląd, że zastosowanie się do błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym akcie nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd, którą wniesiono bez wyczerpania przysługujących stronie środków prawnych ( por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96 [w:] LEX nr 43121 i z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 [w:]LEX nr 45670). Stosownie do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę, bowiem można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skład orzekający podziela zatem pogląd, że dostrzegając swój błąd, polegający na wadliwym pouczeniu zawartym w postanowieniu organ winien w oparciu o art. 112 k.p.a. potraktować pismo skarżącej z dnia [...]r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać trzeba, że podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/07[w:] LEX nr 516101, wskazując, iż organ spostrzegłszy swój błąd, polegający na wadliwym pouczeniu i niemożności zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, gdyż nie zachowano zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, winien potraktować pismo skarżącej jako odwołanie złożone w terminie (por. też inny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 luty 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/07 [w:] LEX nr 509180). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym akceptowany jest także pogląd, że błędne pouczenie w decyzji, o którym mowa w art. 112 kpa, nie może skutkować utratą terminu do złożenia wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. ( por. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 628/96 [w:] LEX nr 43126 oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10 [w:] Gazeta Prawna 2010/8/160). W ostatnim ze wskazanych orzeczeń NSA wskazał wręcz, że strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Przechodząc po tych koniecznych rozważaniach wstępnych do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 24 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4895/03, WSA w Warszawie nakazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] roku mocą, których przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego postanowienia) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w świetle art. 170 p.p.s.a. oznacza, że inne sądy jak i organy państwowe muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zauważyć jednak trzeba, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 691/08 [w:] LEX nr 574442, że bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Wiążąca ocena prawna traci w szczególności moc, gdy po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana stanu prawnego mająca wpływ na wynik sprawy bądź istotna zmiana stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 2134/08 [w:] LEX nr 596264.). W przedmiotowej sprawie bez wątpienia po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku dnia 24 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4895/03, doszło do zmiany stanu prawnego mającej wpływ na ustalenie właściwości organów orzekających w trybach nadzwyczajnych w sprawach zakończonych decyzjami wydanymi na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie tego dekretu. Z dniem 1 kwietnia 2009 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody aktualnie należą sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Stosownie zaś do pkt 7 pkt 7 tego artykułu wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w dacie wyrokowania przez WSA w Warszawie odpowiednik tego przepisu, a to art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) stanowił, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ocenie Sądu przywołana zmiana przepisów regulujących kompetencje wojewody wprowadzona została w celu uniknięcia pojawiających się w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym rozbieżności w sprawach dotyczących ustalania właściwości organów uprawnionych do prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi przez nieistniejące już organy administracji publicznej. Sytuacja taka ma miejsce w kontrolowanym postępowaniu gdzie orzekały wydziały prezydiów powiatowych i wojewódzkich rad narodowych. Z obowiązku należy wskazać, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w orzecznictwie NSA zdecydowanie przeważał pogląd, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przypadku, gdy decyzje te były wydane w II instancji przez odpowiednie wydziały prezydiów wojewódzkich rad narodowych był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 11/08[w:] ONSAiWSA 2009/6/106; z dnia 26 września 2007, sygn. akt I OW 51/07[w:] LEX nr 383739; z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt I OW 127/06 [w:] LEX nr 339443: czy z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 96/06[w:] LEX nr 362145). W postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I OW 168/08 [w:] LEX nr 574445, a zatem wydanym już po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie NSA stwierdził natomiast, iż "zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach z zakresu administracji rządowej, które w tej dacie już nie istniały na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego". NSA wskazał też, że "sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. (...) wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ , inaczej mówiąc - przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister". Z urzędu przyjdzie podkreślić wreszcie, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmieniony został przepis art. 65 § 1 k.p.a. w oparciu o który wydane zostało kontrolowane postanowienie. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości organ nie wydaje już postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a tylko niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Z tych wszystkich przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie o art. 151 p.p.s.a.