II SA/Gl 1282/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. M. i C. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części orzekającej o umorzeniu postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W., 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w uchylonej części, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ( dalej PINB) działając w oparciu o art. 123 § 1 k.p.a. i art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał J. M., w terminie do dnia [...]r., przedstawienie oceny technicznej ław fundamentowych w budynku gospodarczym realizowanym na działce nr [...] w R. przy ul. [...]. Ocena ta miała na celu zbadanie posadowienia przedmiotowych ław, zgodności ich wykonania z projektem budowlanym oraz ich ewentualny wpływ na nieruchomości sąsiednie. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że sąsiedzi H. i C. M. zakwestionowali zgodność realizacji budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w szczególności sprawę głębokości jego posadowienia. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. PINB ustalił, że zrealizowane już zostało w stanie surowym przyziemie budynku wraz ze stropem. Kontrola ta wykazała także zmianę lokalizacji przedmiotowego obiektu w stosunku do granic działki oraz zmianę usytuowania otworów w budynku. Biorący udział w kontroli pełnomocnik inicjatorów postępowania zarzucił jednocześnie wykonanie ław fundamentowych płytszych o [...] cm i węższych o [...] cm. Nałożenie obowiązku przedłożenia przedmiotowej oceny technicznej PINB uzasadnił wątpliwościami dotyczące posadowienia budynku i jego oddziaływania na sąsiednią zabudowę, a także poleceniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) zawartym w piśmie z dnia [...]r. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. M. zastępowany przez matkę T. M. Wskazał w nim na brak podstaw do nałożenia przez PINB obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót bowiem budynek jest realizowany zgodnie z projektem budowlanym. Na potwierdzenie tego powołał się na dokonywane na bieżąco wpisy w dzienniku budowy, a także dołączone do zażalenia oświadczenia kierownika budowy oraz właściciela firmy budowlanej realizującej budowę. Zauważył, że kontrola przeprowadzona przez PINB nie mogła wykazać niewłaściwego wykonania ław fundamentowych z uwagi na stan zaawansowania robót. Żalący się podał także, że w celu rozwiania zastrzeżeń sąsiadów zezwala im na odkopanie kwestionowanego przez nich odcinka fundamentu. Zaskarżonym postanowieniem WINB uchylił postanowienie PINB i umorzył postępowanie tego organu. W podstawie prawnej orzeczenia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust.2 Prawa budowlanego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał zaś, że przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zezwala na nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem WINB żaden z tych przypadków nie zachodził w przedmiotowej sprawie, bowiem organ nadzoru budowlanego nie stwierdził wykonania fundamentu z nieodpowiedniego betonu, nie ustalił także wątpliwej jakości wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu wyższej instancji PINB nie stwierdził także, aby w sprawie zachodził któryś z przypadków przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego, co mogłoby dać podstawę wszczęcia postępowania w trybie przewidzianym w tym przepisie. W aktach sprawy brak jest także zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co dowodzi, że PINB nie znalazł ku temu podstaw. Podnoszone przez sąsiadów kwestie dotyczące zbliżenia okien do granicy wynikają bądź to z błędów projektowych, bądź też z błędnych map sytuacyjnych, czy wreszcie z wadliwego wytyczenia granic, a zatem nie mają związku z zaskarżonym postanowieniem i winny być rozwiązane w odrębnym postępowaniu. Z kolei zarzuty dotyczące nieprawidłowego posadowienia budynku nie zostały poparte żadnym dowodem, a kierownik budowy złożył oświadczenie o wykonaniu ław fundamentowych zgodnie z zatwierdzonym projektem. W tej sytuacji WINB uznał, że postępowanie zakończone wydaniem postanowienia w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego " prowadzone było poza posiadanymi kompetencjami". Skargę na to postanowienie wnieśli H. i C. M., współwłaściciele zabudowanej działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje żądanie skarżący podali, że postanowienie WINB jest błędne i wydane z rażącym naruszeniem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem inwestor wznosi objęty tym orzeczeniem budynek gospodarczy niezgodnie z projektem. Ich zdaniem akceptacja argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia WINB pozbawia ich możliwości domagania się respektowania prawa. Podali, że byli obecni w trakcie zalewania fundamentów i mimo protestów dotyczących ich głębokości kierownik budowy nakazał kontynuowanie prac twierdząc, iż głębokość wykopu jest wystarczająca. W kierowanym do nich piśmie z dnia [...]r. (omyłkowo oznaczonego datą [...]r.) WINB podał, że wymóg zachowania odpowiedniej głębokości fundamentowania jest istotny bowiem wiąże się z bezpieczeństwem użytkowania ich budynku położonego poniżej realizowanego obiektu i w jego pobliżu. Zdaniem skarżących PINB po wykonanych oględzinach winien wstrzymać roboty budowlane jako prowadzone niezgodnie z projektem czego jednak nie uczynił. Także WINB udzielił im odpowiedzi dopiero po upływie pół roku od wniesienia przez nich skargi i to po kilkukrotnych interwencjach. W tym czasie inwestor ułożył płyty chodnikowe przy ścianie wznoszonego budynku. W ocenie skarżących takie postępowanie organów nadzoru budowlanego powoduje, że muszą oni czekać aż dojdzie do katastrofy budowlanej. W odpowiedzi na skargę W.I.B. wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie przyjął, iż postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte, a jednocześnie orzekł o jego umorzeniu. W ocenie organu treść zaskarżonego postanowienia powoduje, że nie może on w ramach autokontroli wydać rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony skarżącej gdyż sprawa ta wymaga ponownej szczegółowej analizy. W tej sytuacji najlepszym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji jest, zdaniem WINB, uchylenie jego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania J. M. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazał, że skarżący jako właściciele sąsiedniej działki nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia na inwestora w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia ekspertyzy. W tej kwestii uczestnik powołal się na szereg wyroków w tym m.in. na wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r., II OSK 1407/05 ( [w:] LEX nr 321507, wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2006 r. II SA/Gl 724/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2008 r., II SA/Łd 531/08, oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Op 147/08, z dnia 17 czerwca 2008 r., II SA/Op 115/08 i z dnia 6 czerwca 2008 r. II SA/Op 114/08. W wyrokach tych stwierdzono, że stroną postępowania prowadzonego w trybie wskazanego przepisu jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym skoro skarżący nie są uczestnikami procesu budowlanego ani właścicielami czy zarządcami działki, których dotyczy zaskarżone postanowienie to nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od tego uczestnik postępowania podniósł także, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa materialnego jak i formalnego. Warunkiem sine qua non nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązków wskazanych przepisem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, czego prowadzone postępowanie administracyjne nie potwierdziło. Zdaniem uczestnika również błędy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazane w udzielonej przez WINB odpowiedzi na skargę nie miały wpływu na treść tego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżących lecz z powodów, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) kontrolując legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Przechodząc do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie należy odnieść się do stanowiska uczestnika postępowania J. M., który zakwestionował posiadanie legitymacji do wniesienia skargi przez skarżących. W świetle przepisów prawa postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontradyktoryjny, jest ono bowiem ukształtowane jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem. Spór ten toczony jest miedzy podmiotem domagającym się udzielenia mu ochrony prawnej, a organem administracji publicznej. Ta cecha postępowania, odróżniająca je od postępowania administracyjnego, powoduje, że może ono zostać uruchomione w oparciu o skargę uprawnionego podmiotu. Według art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Podzielić należy stanowisko uczestnika postępowania, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu treści postanowienia nałożonego w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Treść przywołanej regulacji prawnej wyraźnie zatem wskazuje, że nie odnosi się ona w żaden sposób do sfery praw lub obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości, a wobec powyższego trzeba zgodzić się ze stanowiskiem uczestnika postępowania o braku po stronie skarżących legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie WINB uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji nakładające na J. M. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych ław fundamentowych. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd nie był zatem uprawniony do badania zgodności z przepisami prawa tej części zapadłego w sprawie orzeczenia i w tej części skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarżący byli jednak legitymowani do zaskarżenia zapadłego w kontrolowanej sprawie orzeczenia WINB w części umarzającej postępowanie organu I instancji. Należy zwrócić uwagę, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy. Tym samym jest ono wydawane przez wskazane w tym przepisie organy w ramach innego toczącego się już postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane bądź też wydawane jest w toku postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających wszczęcie takiego postępowania. Wbrew twierdzeniom WINB treść zapadłego w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcia organu I instancji wskazuje, że przed wydaniem tego postanowienia dowodowego istniały już podstawy do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej inwestycji Z protokołu oględzin z dnia [...]r. przeprowadzonych przez PINB wynika, że budowa budynku gospodarczego odbywająca się na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w W. z dnia [...]r. odbywała się z istotnym naruszeniem ustaleń i warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów na działce budowlanej. Tym samym już na tym etapie postępowania zaistniała wynikająca z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania naprawczego przewidzianego przepisami art. 50 i art. 51 tej ustawy. Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że zaskarżonym postanowieniem organ II instancji umorzył postępowanie toczące się przed PINB dotyczące robót budowlanych realizowanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w którym skarżący mieli przymiot strony postępowania. Ta część zaskarżonego aktu wydana została z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ nieprawidłowo zastosował się do przepisu zawartego w art. 144 k.p.a. nakazującego odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań. Zauważyć w szczególności należy, że możliwość odpowiedniego zastosowania do zażaleń przepisu art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy ogranicza się tylko do niektórych sytuacji, które w kontrolowanym postępowaniu nie miały miejsca. Niewątpliwe jest, że w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia dowodowego organ odwoławczy nie jest uprawniony do umorzenia postępowania toczącego się przed organem I instancji, w którym zapadło kwestionowane postanowienie. Wydać takie orzeczenie organ ten mógł bowiem wyłącznie w formie decyzji administracyjnej i w wyniku rozpatrzenia odwołania strony od decyzji zapadłej przed organem I instancji. Zdaniem Sądu nieprzekonywujące są także pozostające w sprzeczności z sentencją orzeczenia twierdzenia WINB dowodzące braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu postępowanie takie zostało bowiem faktycznie wszczęte w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego mimo, że organ formalnie, nie zawiadomił o tym stron tego postępowania stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. Wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie określonym tymi przepisami Prawa budowlanego następuje z urzędu, zatem naruszenie przez organ normy wynikającej z art. 61 § 4 k.p.a. mimo, że stanowi bez wątpienia poważne uchybienie mogące skutkować nawet uchyleniem zapadłych w sprawie orzeczeń, nie ma jednak decydującego znaczenia dla oceny, czy w sprawie doszło do wszczęcia postępowania. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 4 marca 1981 r. , SA 654/81[w:] ONSA 1981, z. 1, poz. 15, "wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę". W kontrolowanej sprawie czynnością taką były bez wątpienia oględziny terenu inwestycji przeprowadzone przez PINB w dniu [...]r., o czym zawiadomione zostały strony postępowania. Zwrócić należy wreszcie uwagę, że oględziny te, jak wynika z pisma PINB z dnia [...]r., zostały poprzedzone przeprowadzoną kontrolą doraźną terenu budowy. Na skutek wydanego orzeczenia PINB będzie zobowiązany do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w sprawie realizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] w R., o czym powiadomi wszystkie strony postępowania. W postępowaniu tym organ weźmie także pod uwagę, że prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2008 r., II SA/Gl 485/08 uchylona została decyzja Wojewody [...] dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], którą udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu i zatwierdzono jego projekt budowlany. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części orzekającej o umorzeniu postępowania przed PINB. O niewykonalności uchylonej części postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W pozostałej części skarga została oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżący, mimo pisemnego pouczenia, nie złożyli wniosku o jakim jest mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.