II SA/Gl 1422/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 września 2024 r. nr WINB-WOA.7722.236.2024.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 16 września 2024 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również ŚWINB) w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącą W. H. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 19 sierpnia 2024 r., którym organ I instancji wstrzymał budowę budynku hali nr [...] o funkcji magazynowej, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w T. przy ul. [...], stanowiącej własność W. H. oraz poinformował ją o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 czerwca 2024 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej; PINB) przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr [...] i [...] w T.. Ustalił, że na nieruchomości znajduje się 5 hal namiotowych. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania hala oznaczona jako nr [...] zlokalizowana jest na działce nr [...] i wykonana jest w konstrukcji z profili aluminiowych z dachem dwuspadowym pokrytym tkaniną poliestrową. Ściany są obłożone blachą trapezową. Obiekt posiada wymiary; 10 m x 20,1 m, wysokość w kalenicy 4,6 m. Konstrukcja hali przytwierdzona jest do płyty fundamentowej. W protokole wskazano, że obiekt został wzniesiony w 2017 roku i pełni funkcję magazynową. Na podstawie rejestru gruntów organ ustalił, że właścicielem działki nr [...] w T. jest W. H., a właścicielem działki sąsiedniej nr [...] jest S. W.. Do akt sprawy dołączono wydruki ortofotomap dla działki nr [...], z 2015, 2018 i 2019 r., 2021 i 2023 roku. Organ pierwszej instancji wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanką wydania przez PINB postanowienia było ustalenie, że skarżąca wybudowała na działce nr [...] w T. halę magazynową w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowę stanowi wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zamknięty katalog robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, natomiast wymagających zgłoszenia, został określony w art. 29 Prawa budowlanego. ŚWINB dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, iż naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Organ podniósł, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa hala została wybudowana w okresie, w którym na jej budowę wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżąca nie miała, a tym samym w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do samowoli budowlanej. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z definicją z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdził, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość obiektu budowlanego, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, trwałe czy też nietrwałe połączenie z gruntem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011 roku, sygn. akt II OSK 1433/10, z 1 czerwca 2017 roku, sygn. akt II OSK 2471/15). Ponadto ŚWINB podniósł, że nie ma możliwości uznania przedmiotowej hali za obiekt tymczasowy z uwagi na rozwiązania konstrukcyjne. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Według art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogą korzystać jedynie obiekty wyliczone w definicji z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego pod warunkiem, że okres ich użytkowania nie przekracza 180 dni. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dany obiekt przystosowany jest do wielokrotnego montażu w różnych miejscach nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu czy możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa hala to obiekt wykonany na konstrukcji z profili aluminiowych osadzonych na płycie fundamentowej o konstrukcji żelbetowej w taki sposób, że ma zapewnioną stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącymi go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce. Wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu budowlanego przesądzają o tym, że obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem. Przedmiotowa hala jest trwale związana z gruntem, gdyż jej posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że hala (błędnie określona w skardze nr 1, zamiast nr 2) o funkcji magazynowej jest budynkiem. Ponadto zarzuciła naruszenie przez organ art. 77 k.p.a. przez brak wyjaśnienia, czy sposób mocowania hali z podłożem wskazuje na jego trwałe związanie z gruntem, a także brak ustaleń co do stabilności i odporności konstrukcji na warunki pogodowe. Podniosła również zarzut naruszenia w sprawie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego poprzez skierowanie postanowienia do niewłaściwej osoby oraz art. 81c ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, że stroną postępowania jest także S. W.. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że organy obydwu instancji nie wyjaśniły sposobu połączenia obiektu z podłożem (płytą fundamentową), co uzasadnia zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto brak jest ustaleń dotyczących wytrzymałości obiektu na warunki atmosferyczne. Organ II instancji nie zbadał względów bezpieczeństwa, a zatem doszło do naruszenia także art. 77 k.p.a. Skarżąca wskazała, że "zgodnie z art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego". Tymczasem, organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji niezasadnie ustalił, że właścicielem obiektu budowlanego jest skarżąca. Skarżąca podniosła, że nie jest właścicielem, lecz jest nim osoba trzecia. Ponadto dodała, że w jej ocenie S. W. nie ma interesu prawnego w dalszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 19 sierpnia 2024 roku, którym organ I instancji wstrzymał budowę budynku hali nr [...] o funkcji magazynowej, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w T., stanowiącej własność W. H. oraz poinformował ją o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Z materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ nadzoru w dniu 26 czerwca 2024 r. Zgodnie z ustaleniami organu, będąca przedmiotem niniejszego postępowania hala oznaczona nr [...], zlokalizowana na działce nr [...] w T., została zbudowana we wskazanym w decyzji okresie. Potwierdzeniem powyższego są dołączone do akt sprawy wydruki ortofotomap dla wymienionej działki, z 2015, 2018, 2019, 2021 i 2023 roku. Według zaś utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 1974/10, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OPS 2/13). Natomiast na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w okresie budowy przedmiotowej hali - organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określa, że budynkiem jest obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Istota zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia skarżącej, że przedmiotowa hala o funkcji magazynowej nie jest budynkiem z uwagi na brak trwałego związania z gruntem. Podkreślenia zatem wymagało, że według utrwalonej linii orzecznictwa, wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość obiektu budowlanego, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Jak zatem zasadnie podkreślił organ odwoławczy - cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa hala to obiekt wykonany na konstrukcji z profili aluminiowych osadzonych na płycie fundamentowej o konstrukcji żelbetowej w taki sposób, że ma zapewnioną stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce. Zasadnie zatem stwierdził organ odwoławczy, że wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu budowlanego przesądzają o tym, że obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem. Przedmiotowa hala jest trwale związana z gruntem, gdyż jej posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Bezzasadny jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 77 k.p.a. przez brak wyjaśnienia, czy sposób mocowania hali z podłożem wskazuje na jego trwałe związanie z gruntem, a także przez brak ustaleń co do stabilności i odporności konstrukcji na warunki pogodowe. Akta zawierają bowiem materiał dokumentacyjny, będący podstawą ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, według których przedmiotowa hala to obiekt osadzony na płycie fundamentowej o konstrukcji żelbetowej. W świetle ustaleń organu, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie twierdzenia zawarte w skardze, że przedmiotowa hala o funkcji magazynowej nie jest budynkiem z uwagi na brak trwałego związania z gruntem. Podkreślenia wymagało, że prawidłowo również organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, iż dany obiekt przystosowany jest do wielokrotnego montażu w różnych miejscach nie oznacza jeszcze, że nie można stwierdzić, iż jest on trwale związany z gruntem. W konsekwencji - zasadnie organ dodał również, że nie ma możliwości uznania przedmiotowej hali za obiekt tymczasowy. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut, że organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji niezasadnie ustalił, iż właścicielem obiektu budowlanego jest skarżąca. Skarżąca podniosła w skardze, że nie jest właścicielem, lecz jest nim osoba trzecia. W tym zakresie podkreślić należało, że kwestia ta została podniesiona dopiero na etapie skargi, pomimo tego, że skarżąca brała udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, od pierwszych czynności organu nadzoru. Przede wszystkim doręczono skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 lipca 2024 r., w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia. W piśmie tym organ zawiadomił skarżącą, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy hali nr [...] o funkcji magazynowej na parceli nr [...] w T., której właścicielem jest skarżąca. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że może zapoznać się z aktami sprawy, a także uzyskać wyjaśnienia, składać wnioski i zastrzeżenia. Skarżąca nie dokonała żadnej z tych czynności, a w zażaleniu na postanowienie organu I instancji kwestionowała przede wszystkim ustalenia organu dotyczące trwałego związania przedmiotowej hali z gruntem i podniosła, że jest dwóch współwłaścicieli działki nr [...] – w osobach W. H. i W. H.. Z akt postępowania przed organem I instancji wynika, że organ ten ustalił, iż jedynym właścicielem działki nr [...] w T. jest skarżąca, a podstawę tego stwierdzenia stanowiła informacja z rejestru gruntów. Organ odwoławczy potwierdził powyższe ustalenia na podstawie danych z treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. – stan na 12 września 2024 r. Według zapisów w księdze wieczystej, skarżąca jest jedynym właścicielem wymienionej działki – a zatem niezgodnie z prawdą podniosła w zażaleniu, że jest dwóch współwłaścicieli działki nr [...]. W związku z tym - w świetle okoliczności ustalonych w sprawie, prawidłowo organy obydwu instancji skierowały postanowienia do skarżącej, zatem zarzut skargi w tym zakresie był bezzasadny. Nie mógł też odnieść skutku – podniesiony dopiero na etapie skargi argument, że właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest skarżąca, lecz jest nim osoba trzecia. Kwestii tej skarżąca nie podniosła w postępowaniu prowadzonym przez organy obydwu instancji, pomimo tego, że – jak już była o tym mowa – brała udział w tym postępowaniu od pierwszych czynności w sprawie, w tym uczestniczyła w czynnościach kontrolnych przed wszczęciem postępowania. Przez cały czas postępowania administracyjnego skarżąca podejmowała działania jako właścicielka przedmiotowego obiektu i znajduje to potwierdzenie w treści jej pism w niniejszej sprawie, a zatem organ nie miał podstaw by przyjąć, że właścicielem obiektu jest osoba trzecia. Skarżąca nie podniosła tej okoliczności - ani po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani też po doręczeniu jej postanowienia organu I instancji, w których to pismach została określona jako strona postępowania. Podobnie jak i w pismach tych jako stronę postępowania wymieniono S. W., który – według materiału dokumentacyjnego sprawy, jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...]. Kwestionowanie zasadności jego udziału w sprawie w charakterze strony postępowania – dopiero na etapie skargi – spowodowało, że organy nie mogły odnieść się do tego w wydanych postanowieniach – skarżąca nie poruszyła tej kwestii nawet w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w szczególności spełniającego warunki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także w art. 6 K.p.a. W tych okolicznościach brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem postanowień organów obydwu instancji, wydanych na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.