II SA/Gl 1506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oponowego wraz z ogrodzeniem, zlokalizowanych na działce nr 1 w B., przy ul. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. na wniosek J. M. organ ten wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją, zaś kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie tejże decyzji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r., zaś skargę na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 753/07. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził na wskazanej na wstępie działce kontrolę, w wyniku której ustalił, że inwestycja jest w tracie realizacji i nie ujawniono odstępstw od projektu. W dniu [...] r. J. M. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wniosek o podjęcie działań w związku z kontynuowaniem powyższej budowy pomimo postanowienia Starosty z dnia [...] r. Jednocześnie oświadczył, że jest współwłaścicielem działki objętej inwestycją. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził ponowną kontrolę, podczas której stwierdzono, że budowa została dokończona. Z kolei Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie uchylenia wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 maja 2009r., sygn. akt II SA/Gl 1264/08, na skutek skargi J. M., obie te decyzje uchylił. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których ustalił, że prace budowlane zostały zakończone, a budynek gospodarczy jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz jej nie uchylił. W wyniku odwołania J. M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił tę ostatnią decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 702/10. W dniu [...] r. Starosta [...] wydał kolejną decyzję, w której ponownie stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie została ona uchylona. Również to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] kolejny raz stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa i jej nie uchylił. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawy prawnej i przyjął podstawę z art. 146 § 1 k.p.a., w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. Następnie decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził odstąpienie od projektu polegające na przedłużeniu schodów do budynku gospodarczego oraz ustalił, że bramka wejściowa na teren działki nr 2 otwiera się niezgodnie z warunkami technicznymi, tj. na zewnątrz posesji. Decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora J. K. obowiązek wykonania następujących robót budowlanych: skrócenia zewnętrznego biegu schodowego dobudowanego do budynku gospodarczego do ilości stopni nie większej niż 10 oraz przebudowania furtki ogrodzeniowej przy wejściu na teren działki, w taki sposób, aby nie otwierała się na zewnątrz. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. M. wskazując, że decyzja ta została skierowana do osób nie będących stroną postępowania (w związku ze sprzedażą działki nr 1924/9) oraz do osób zmarłych, natomiast ich następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu. Nadto, mimo wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. inwestycja została zrealizowana, a wybudowany obiekt zgłoszono do użytkowania bez sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. W świetle tej okoliczności organ nadzoru budowlanego winien zastosować tryb przewidziany w art. 48 bądź art. 49 b Prawa budowlanego. Wnoszący odwołanie zwrócił również uwagę na niewłaściwe dokonanie pomiarów pomiędzy budynkiem gospodarczym, a istniejącą zabudową oraz wskazał, że furtka otwiera się na drogę dojazdową do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...]r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ pierwszej instancji błędnie ustalił krąg stron prowadzonego postępowania, gdyż jako strony potraktował osoby nieżyjące –Z. C. i M. P.. Tymczasem, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11 osoba zmarła nie może być stroną w sprawie administracyjnej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 143/07 organ odwoławczy wskazał, że uchybienie w tym zakresie skutkuje koniecznością wydania decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 82/09, w którym wskazano, że obiekty budowlane bądź ich części wykonane po wyroku uchylającym pozwolenie na budowę zawierającym orzeczenie o niewykonalności tego pozwolenia, w przypadku gdy ich realizacja stanowi budowę na którą nie udzielono nowego pozwolenia, objęte są dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisami art. 50 i art. 51 tej ustawy. Nadto, organ podniósł, że należałoby w sprawie przeprowadzić kolejne oględziny celem dokonania pomiarów odległości budynku gospodarczego od zabudowań i ich porównania z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J. K., wskazując, że dodatkowe pomiary odległości pomiędzy budynkami nie wniosą niczego nowego w materiale dowodowym, gdyż obiekty budowlane na działce nr 1 zostały usytuowane zgodnie z planem zagospodarowania terenu, co potwierdził geodeta. Skarżący wyjaśnił, że dnia [...] r. poinformował organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy pomieszczenia gospodarczego oraz muru oporowego, a organ ten nie zgłosił sprzeciwu. Nadto, skarżący jest w trakcie przebudowy furtki ogrodzeniowej zgodnie z zaleceniami organu, lecz nie widzi podstaw do skrócenia zewnętrznego biegu schodowego, gdyż jego zdaniem zawarte w § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ograniczenie do 10 stopni dotyczy biegu schodów stałych, zewnętrznych łączących kondygnacje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie podkreślił, że zasadniczym powodem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia była kwestia niewłaściwego ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron tego postępowania. Natomiast zasadność ponownego przeprowadzenia oględzin i dokonania pomiarów odległości pomiędzy budynki uzasadniona jest faktem, że okoliczność niezachowania wymaganych odległości jest argumentem stale ponoszonym przez jedną ze stron postępowania i wymaga oceny. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. skarżący podtrzymał skargę, wskazując dodatkowo, że § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się tylko do budynków mieszkalnych. Natomiast uczestnik postępowania J. M. wnosząc o oddalenie skargi zaakcentował, że roboty budowlane były kontynuowane mimo, iż w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest omówiona na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nakładającą na J. K. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 138 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267, z późń. zm., dalej "k.p.a.") zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, PiŻ 1987, nr 43, s. 15; GAP 1987, nr 21, s. 40, z komentarzem H. Starczewskiego, w którym sąd stwierdził, że: "Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie." Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania i w konsekwencji naruszył zasadę czynnego udziału stron w tym postępowaniu, co musiało skutkować uchyleniem wydanej decyzji, bowiem nie było możliwe uzupełnienie w tym zakresie postępowania przez organ II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Bezsporne jest również, że skarżący J. K. wybudował budynek gospodarczy oraz mur oporowy wraz z ogrodzeniem, na co uzyskał decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na budowę. Niewątpliwie kontynuował prace budowlane pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zasadne było wszczęcie przez PINB w C. postępowania legalizacyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że skład orzekający nie podziela stanowiska [...]WINB wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że w tej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2010r. nr 243, poz.1623, z późń. zm.), który w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w zgłoszeniu oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w zgłoszeniu lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. ( patrz: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 155/11, LEX nr 1219065 ) Budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a z taką mamy doczynienia w niniejszej sprawie i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności, jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art. 48 tej ustawy. Inwestor w tej sytuacji nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, bądź jak osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie takie byłoby fikcyjne), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego zasadnie organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązki na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że organ administracji publicznej dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, nie jest przy tym związany dowodami dostarczonymi przez strony, zatem jeżeli w sprawie poweźmie jakiekolwiek wątpliwości, w tym co do zachowania wymaganych odległości, powinien dążyć do ich wyjaśnienia. W tym celu powinien przeprowadzić oględziny, w toku których dokona pomiarów, a następnie wyniki porówna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy podda ocenie i wyda rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni. W dalszej kolejności jako chybiony należy uznać zarzut zgodnie z którym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz.690 z późn. zm.), nie znajdują zastosowania do budynków gospodarczych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Powyższa okoliczność jednoznacznie przesądza, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy powołanego rozporządzenia. Dlatego też zasadnie organ I instancji przyjął, że zgodnie z § 69 ust. 3 rozporządzenia, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10 i na tej podstawie nakazał skarżącemu skrócenie zewnętrznego biegu schodowego do budynku gospodarczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270, z późń. zm.) orzeczono jak w sentencji.