II SA/Gl 1529/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.),, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 lipca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/843/2023/15877 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2023 r. znak: SKO.PS/41.5/843/2023/15877 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Z. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 20 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku złożonego 16 czerwca 2023 r., odmówił przyznania J. T. (dalej "Skarżący") świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (z programu "Posiłek w szkole i w domu") dla Skarżącego w miesiącu czerwcu 2023 r. w wysokości 500,00 zł. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 8 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej "u.p.s."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (dalej "Uchwała"). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący jest osobą niepełnosprawną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na dochód Skarżącego w miesiącu maju i czerwcu 2023 r. składały się zasiłek stały (504,06 zł) oraz dotacja mieszkaniowa (281,11 zł). Łączny dochód Skarżącego wynosi 785,17 zł. Sytuacja socjalno-bytowa kwalifikuje Skarżącego do korzystania z pomocy przyznawanej w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu". Tą formą pomocy w wysokości 200,00 zł miesięcznie Skarżący został objęty na okres od kwietnia do czerwca 2023 r. na podstawie decyzji z 21 kwietnia 2023 r. nr 3955.501.2023. Odrębną decyzją administracyjną Skarżącemu zostanie przyznana pomoc na kolejne miesiące. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] z 25 stycznia 2023 r. Zastępcy Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej MOPR w Z. wysokość świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności realizowanego w ramach ww. programu w mieście Z. wynosi 200,00 zł dla osoby. Prezydent przedstawił także sytuację ekonomiczną MOPR w Z. w zakresie wysokości środków budżetowych przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych w 2023 r. Wskazał, że wzorem lat ubiegłych środki te przeznaczane są na wypłaty zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak zakup lekarstw ratujących życie, zakup obuwia lub odzieży adekwatnej do pory roku, zakup opału, gdzie średnia kwota w skali roku przeznaczana na zasiłki celowe na opał wynosi 700 000,00 zł. W roku 2022 liczba rodzin korzystających z zasiłków celowych w ramach zadań własnych według stanu na 31 grudnia 2022 r. wyniosła 1277. Organ pierwszej instancji szacuje, że liczba rodzin nie ulegnie zmianie w 2023 r. W odwołaniu od decyzji Skarżący podniósł, że bezzasadnie odmówiono mu przyznania wnioskowanej pomocy i nie uwzględniono jego sytuacji osobistej i finansowej. Odmowa przyznania tak niskiej kwoty jest obrazą wymierzoną w Skarżącego zwłaszcza, że jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy i niepełnosprawną w umiarkowanym stopniu. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy prawa dotyczące przyznawania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Kolegium uznało, że Organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył dochód Skarżącego i zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego przez Skarżącego świadczenia pieniężnego. Skarżący otrzymał już w miesiącu czerwcu 2023 r. pomoc w postaci świadczenia pieniężnego w wysokości 200,00 zł na zakup posiłku i żywności na podstawie decyzji z 21 kwietnia 2023 r. Kolegium zauważyło, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. W skardze Skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium wskazując, że odmowa przyznania mu wnioskowanej kwoty pozbawia go prawa do prowadzenia podstawowej egzystencji. Skarżący podkreślił, że nie jest w stanie uzbierać kwoty, której potrzebuje na wnioskowaną potrzebę, a pomoc społeczna odmawia mu możliwości spełniania podstawowych potrzeb życiowych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (art. 48 u.p.s.). Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić (art. 48b u.p.s.). W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z treścią Uchwały kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. dla celów przyznawania ww. pomocy zostało podwyższone do 200% tego kryterium. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że dochód Skarżącego wynoszący 785,17 zł, nie przekraczał podwyższonego kryterium dochodowego określonego w Uchwale. Skarżący spełniał zatem przesłankę dochodową do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Ponadto Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Sytuacja socjalno-bytowa kwalifikowała Skarżącego w świetle art. 7 u.p.s. do korzystania z wnioskowanej pomocy. Skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności na miesiąc czerwiec 2023 r. w wysokości 500,00 zł. Organy odmówiły przyznania wsparcia wskazując, że Skarżący na mocy decyzji z 21 kwietnia 2023 r. został objęty tą formą pomocy, jednakże w wysokości niższej niż wnioskowana, tj. 200,00 zł. Ponadto organy wyjaśniły przyczyny z powodu których zasiłek celowy za miesiąc czerwiec 2023 r. nie został przyznany w żądanej przez Skarżącego wysokości. Wyjaśnić należy, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskującego o przyznanie zasiłku celowego wszystkich ustawowych przesłanek, organ może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2009 r., I OSK 785/08, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Działając w granicach uznania administracyjnego organ pomocy społecznej przyznaje świadczenie pieniężne w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 15 maja 2018 r., I OSK 2681/17; z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1377/21 - opubl. w CBOSA). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Ponadto w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy mogą zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z przedstawionych regulacji wynika, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Ponadto przyznanie pomocy nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w u.p.s. jak i możliwości finansowe organu. Organy pomocy społecznej, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe przesądza o tym, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07 oraz z 25 maja 2016 r., I OSK 698/16 – opubl. w CBOSA). Organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, by z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. Takie bowiem postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w przepisach u.p.s. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ilość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy określoną liczbę osób wymagających wsparcia. W toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego organ powinien zatem ustalić, czy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe przyznania pomocy oraz czy wnosi o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Konieczne jest również ustalenie, czy wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej, jakie są możliwości finansowe pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób wnioskujących o udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Po dokonaniu ustaleń faktycznych, mając na względzie słuszny interes strony, interes społeczny i ogólne zasady pomocy społecznej, organ ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania pomocy i jej wysokości. Kontrola sądowa decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20, opubl. w CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zainicjowane wnioskiem Skarżącego postępowanie w sprawie zasiłku celowego zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami k.p.a., a organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wyjaśnieniem i analizą sytuacji finansowej i osobistej Skarżącego. Organy uwzględniły fakt, że Skarżący jest osobą znajdującą się w niedostatku, samotną, niepełnosprawną i wymagającą wsparcia. Organy wyczerpująco uargumentowały swoje decyzje wyjaśniając okoliczności, które przemawiają za zajętym stanowiskiem. W szczególności rozważyły z jednej strony potrzeby Skarżącego, z drugiej zaś potrzeby innych osób zgłaszających się do MOPR w Z. z prośbą o pomoc oraz ograniczone środki finansowe będące w dyspozycji organu. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter fakultatywny co oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3353/18 oraz z 30 maja 2019 r., I OSK 293/19 – opubl. w CBOSA). Tym samym trudna sytuacja Skarżącego, która nie była kwestionowana przez organy, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w żądanej wysokości. Spełnienie przez Skarżącego przesłanek pozwalających na otrzymanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej mogło tym bardziej prowadzić do przyznania świadczenia w niższej wysokości niż oczekiwana przez Skarżącego. Podkreślić należy, że jakkolwiek wysokość zasiłku przyznanego decyzją z 21 kwietnia 2023 r. może być dla Skarżącego niesatysfakcjonująca, jednak nie jest niemożliwe zrealizowanie celu zasiłku w granicach przyznanej kwoty. W odniesieniu do przywołanego przez organy zarządzenia Zastępcy Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej z 25 stycznia 2023 r. zauważyć należy, że wynikające z tej regulacji wewnętrznej zasady przyznawania świadczeń pieniężnych nie mają charakteru obowiązujących norm prawnych. Wobec tego ww. zarządzenie nie może stanowić bezpośrednio podstawy prawnej podejmowanych rozstrzygnięć. Jednakże ustalone zarządzeniem zasady mogą być wykorzystywane posiłkowo dla ustalania wysokości przyznawanych świadczeń. Przemawia za tym ograniczona ilość środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej oraz liczba osób oczekujących stosownego wsparcia. Oznacza to, że wspomniane zarządzenie pełni jedynie funkcję subsydiarną dla postanowień ustawowych i przy jego wykorzystaniu organ gminy stara się zapewnić równość wszystkim zainteresowanym w uzyskaniu stosownego wsparcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2022 r., II SA/Gl 1676/21, opubl. w CBOSA). Odwołanie się do treści ww. zarządzenia stanowi też argument za tym, że podejmowane rozstrzygnięcie nie przekracza granic przysługującego organowi uznania administracyjnego. Odwołanie się do zobiektywizowanych i jednolitych dla wszystkich osób oczekujących pomocy zasad postępowania świadczy o tym, że organ nie działa w sposób dowolny. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.