II SA/Gl 165/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A.L. (L.) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 9 stycznia 2026 r. nr SKO IV 424/741/2025 w przedmiocie nieprzyznania usługi asystencji osobistej oddala sprzeciw. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: "organ I instancji") pismem z dnia 28 stycznia 2025 r., nr [...], nie przyznał A. L. (dalej: "Skarżąca") usług asystencji osobistej w ramach Programu "Asystent osobisty osoby z niepełnoprawnością" dla Jednostek Samorządu Terytorialnego - edycja 2025 (dalej w skrócie: "Program"). W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska podał, że zgodnie z zapisem rozdziału IV pkt 9 i 20 Programu - rodzaje usług i ich zakres godzinowy powinny być uzależnione od osobistej sytuacji osoby niepełnosprawnej z uwzględnieniem stopnia i rodzaju niepełnosprawności. O przyznaniu godzin asystencji decyduje analiza wniosków oraz kolejność zgłoszeń do wyczerpania zaplanowanego limitu godzin. W przypadku Skarżącej, wobec braku możliwości sfinansowania wnioskowanych usług, została ona wpisana na listę rezerwową i będzie mogła z nich skorzystać pod warunkiem rezygnacji zakwalifikowanych już wcześniej osób oraz w ramach dostępnych środków finansowych w ramach Funduszu Solidarnościowego. Wyjaśnił również, że był związany ograniczonymi środkami finansowymi Gminy (obniżenie dotacji o 43,68% w stosunku do kwoty wnioskowanej przez Gminę). W odwołaniu Skarżąca opisała własną sytuację zdrowotną i męża oraz potrzeby związane z niepełnosprawnością zarówno jej, jak też męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium"), w wyniku rozpatrzenia odwołania, postanowieniem z dnia 20 marca 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 16 marca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. W rezultacie rozpatrzenia skargi, złożonej przez Skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrokiem z dnia 3 października 2025 r. sygn. akt II SA/GI 678/25 pismo organu I instancji z dnia 28 stycznia 2025 r. zostało uznane za decyzję administracyjną. Dodatkowo, Sąd stwierdził między innymi, że wydanie decyzji w sprawie o przyznanie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Kolegium decyzją z dnia 9 stycznia 2026 r., nr SKO IV/424/741/2025, uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 28 stycznia 2025 r., nr [...], celem wyjaśnienia wszystkich kwestii poruszonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2025 r. sygn. akt II SA/GI 678/25, oraz uznało, że zasada dwuinstancyjności postępowania wyłączyła możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W sprzeciwie z dnia 26 stycznia 2026 r. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nie podjęcie merytorycznej decyzji o przyznaniu usługi asystencji osobistej i uznanie, że zakres sprawy uniemożliwia przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, przez co doszło do zbędnego przedłużania postępowania. Podkreśliła, że Kolegium powinno stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji z dnia 28 stycznia 2025 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zgodnie z zapisem rozdziału IV pkt 9 i 20 Programu, rodzaje usług i ich zakres godzinowy powinny być uzależnione od osobistej sytuacji osoby niepełnosprawnej z uwzględnieniem stopnia i rodzaju niepełnosprawności, w kontekście mi.in. wystąpienia niepełnosprawności sprzężonej i potrzeby wysokiego poziomu wsparcia oraz możliwości pomocy. Zwróciła uwagę na ostatnie zdanie uzasadnienia wspomnianego wyroku z dnia 3 października 2025 r. oraz konieczność uwzględnienia wytycznych w nim zawartych (por. art. 153 p.p.s.a.). Zdaniem Skarżącej, rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe i jest sporządzany na urzędowym kwestionariuszu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 601/12). Rzetelne jego przeprowadzenie wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym i stanowi formę protokołu, w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. Rola takiego wywiadu w sprawach o udzielenie pomocy jest niezwykle ważna, gdyż stanowi sposób zbierania informacji o sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (por. kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego). Z tego względu, Kolegium powinno odszukać ten dokument w aktach administracyjnych, a gdyby go nie było, wezwać organ I instancji do jego dostarczenia. Tymczasem Skarżącej zostały zwrócone jako niepotrzebne dokumenty o stanie jej zdrowia oraz nie ma możliwości usunięcia wady decyzji organu I instancji i stworzenia brakującego dokumentu. Z przepisu § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Skarżąca złożyła wniosek w dniu grudnia 2024 r., czyli do dnia 18 grudnia 2024 r., powinien być przeprowadzony wywiad. Brak kwestionariusza wywiadu środowiskowego skutkuje tym, że decyzja kasatoryjna jest niewykonalna, gdyż organ I instancji nie jest w stanie bez tego dokumentu, tj. 13 miesiący od złożenia wniosku, rozstrzygnąć jej sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ("Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W przepisie tym określono dwie przesłanki: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Tylko konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, celem przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (art. 136 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany przez NSA między innymi w wyrokach z dnia: 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1984/20; 5 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3238/19; 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2030/19; 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3552/1; 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18. Pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21; 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19). W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że objęta sprzeciwem decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2025 r. o sygn. akt II SA/GI 678/25. Wobec pozostawania w obrocie prawnym tego prawomocnego wyroku, Sąd, działa w zakresie związania ocenami prawnymi zawartymi w jego uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., na co słusznie zwróciła uwagę Skarżąca. W powyższym wyroku Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nadto, w sprawie nie zmaterializowały się żadne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od związania tymże wyrokiem. Od 1 stycznia 2019 r. obowiązuje przepis art. 115a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, w skrócie: "u.p.s."), dopuszczający finansowanie zadań określonych ze środków Funduszu Solidarnościowego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1848, w skrócie: "ustawa o Funduszu"). Program "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej", prowadzony przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 23 października 2018 r. ustawy o Funduszu, przewiduje taką formę pomocy osobie niepełnosprawnej, która polega na świadczeniu osobie niepełnosprawnej usług opiekuńczych w zakresie wparcia w czynnościach życia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym. Pomoc asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej jest jedną ze szczególnych form świadczeń przewidzianych w przepisach u.p.s. (w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych). Odmowa przyznania takiego wsparcia, będącego szczególnym rodzajem usług opiekuńczych, wymaga zachowania formy procesowej decyzji. Tego rodzaju pomoc należy zakwalifikować jako świadczenie niepieniężne polegające na usługach opiekuńczych i specjalistycznych usługach opiekuńczych, o jakich mowa w art. 50 u.p.s. (tak np. w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 65/20). Program zakłada wsparcie finansowe dla gmin/powiatów w zakresie zapewnienia świadczenia usług asystenta, które będą dostosowane do potrzeb osoby niepełnosprawnej, będącej mieszkańcem gminy/powiatu. W celu realizacji Programu gmina/powiat podejmuje uchwałę i składa wniosek do właściwego wojewody o środki finansowe z Programu. Taka forma załatwienia sprawy z zakresu świadczeń pomocy społecznej wynika wprost z art. 106 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. W kontekście stanowiska zajętego w sprzeciwie przez Skarżącą, Sąd ponownie sygnalizuje, że nie odnosi się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego, czy też przepisów wykonawczych oraz przepisów procesowych, w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem administracyjnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1440/22). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1440/22 sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ odwoławczy w wystarczającym stopniu uzasadniona, bowiem podał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć, poprzez konkretne wskazania. Stąd też podzielił ocenę, że samodzielnie nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.