II SA/Gl 1683/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. sp. z o. o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.V/428/176/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.V/428/176/2022, działając na podstawie art. 59 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia D. Sp. z o.o. w B. (dalej – Skarżąca, Spółka), utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej – organ I instancji) z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...] odmawiające D. Sp. z o.o. przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 24 lutego 2020 r. o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 24 lutego 2020 r. Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] (zmieniona decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r. nr [...]). Pismem z dnia 2 marca 2022 r. Starosta wezwał Skarżącą do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez przedłożenia tytułu prawnego do miejsc magazynowania odpadów określonych w protokole z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami z dnia 16 lipca 2021 r., tj. umowy dzierżawy zawartej w formie aktu notarialnego, o którym mowa w art. 41b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Na dokonanie tej czynności wyznaczono Spółce 30-dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania, co nastąpiło w dniu 9 marca 2022 r. Wobec nieuzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie, organ I instancji zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. poinformował Spółkę o jego pozostawieniu bez rozpatrzenia. Jednocześnie na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. – dalej ustawa COVID) Starosta pouczył Skarżącą o możliwości zwrócenia się z prośbą o przywrócenie terminu do dokonania powyższego uzupełnienia wniosku. Pismo to zostało doręczone Spółce w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Pismem z dnia 6 maja 2022 r. Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o prolongatę terminu na uzupełnienie wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów do dnia 7 czerwca 2022 r. Następnie Spółka przedkładając wymaganą umowę dzierżawy (sporządzoną w formie aktu notarialnego) zwróciła się równocześnie pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 24 lutego 2020 r. Podanie to uzasadniła długimi terminami oczekiwania na dokonanie czynności przez notariusza, a także okresem przedświątecznym, w którym Prezes Spółki w dniach od 4 kwietnia 2022 r. do 5 maja 2022 r. przebywał poza granicami kraju. Po rozpatrzeniu powyższej prośby, organ I instancji postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r. odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 24 lutego 2020 r. o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. W motywach rozstrzygnięcia przyjęto, że Prezes Zarządu Spółki planując swój urlop miał świadomość, iż Spółka przez niego reprezentowana wezwana została do uzupełnienia wniosku, znał zakres i termin tego uzupełnienia, miał więc możliwość uzupełnienia przedmiotowego wniosku przed wyjazdem na urlop (zgodnie z oświadczeniem przebywał on na urlopie od 4 kwietnia 2022 r.) oraz mógł wskazać w przedmiotowym postępowaniu adres do doręczeń korespondencji, czego nie uczynił. Wobec powyższego, w ocenie Starosty, Spółka nie uprawdopodobniła, że naruszenie terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 24 lutego 2020 r. było niezawinione. W zażaleniu z dnia 17 czerwca 2022 r. Skarżąca zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia powtórzono argumentację zaprezentowaną w podaniu o przywrócenie terminu. Kolegium nie przychylając się do stanowiska Spółki postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. SKO podzieliło pogląd Starosty, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zwrócono uwagę, że takiego twierdzenia nie uzasadnia kilkutygodniowy czas oczekiwania na załatwienie sprawy u notariusza. Dodano przy tym, że nic nie stało na przeszkodzie, aby Spółka poinformowała o tego rodzaju przeszkodzie i wskazała ustalony termin dokonania czynności. W skardze z dnia 6 października 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka zarzuciła postanowieniu Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 59 § 1 k.p.a. oraz z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID poprzez odmowę przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 24 lutego 2020 r., podczas gdy Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przywrócenia terminu, w szczególności uprawdopodobniła, że uchybienie temu terminowi nastąpiło bez jej winy; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić postanowienie organu I instancji i orzec co do istoty sprawy poprzez przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 24 lutego 2020 r.; 3) art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uzależnienie rozpoznania sprawy od przedłożenia przez Skarżącą tytułu prawnego do miejsc magazynowania odpadów określonych w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 16 lipca 2021 r., podczas gdy nie było podstaw prawnych do wymagania przedłożenia tego dokumentu, gdyż Skarżąca złożyła kompletny wniosek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez nią decyzji, a - z ostrożności procesowej - ewentualny brak przedłożenia tytułu prawnego, który ujawnił się w toku sprawy może być wyłącznie traktowany jako brak merytoryczny, a nie formalny do którego ma zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż objęte nią postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki ku temu, aby przywrócić Skarżącej termin do uzupełnienia wniosku z dnia 24 lutego 2020 r. o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga z dnia 6 października 2022 r. dotyczy postanowienia, którym odmówiono przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska organów zakładającego, że Spółka nie spełniła przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest zagadnienie kompletności wspomnianego wniosku, a tym samym zasadność wezwania Skarżącej do jego uzupełnienia. Przechodząc do wyjaśnienia podstawowego zagadnienia należy przytoczyć art. 58 § 1 k.p.a., który stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a). Wynika stąd zatem, że przywrócenie terminu obwarowane jest spełnieniem czterech przesłanek. Dodać należy, iż muszą być one spełnione łącznie. Brak którejkolwiek wyklucza możliwość przywrócenia terminu. Pierwszą przesłanką warunkującą przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku jej winy. Oznacza to, że osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność (jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy) oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Przedmiotem uprawdopodobnienia jest zatem okoliczność braku winy. Podkreślić należy, że z art. 58 k.p.a. wynika, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu, a nie być skierowane przeciwko podstawie prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie go stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przy ocenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności istotne jest rozróżnienie samej przeszkody od okoliczności wskazujących na brak po stronie wnioskodawcy winy w uchybieniu terminowi, tj. okoliczności, które świadczą o tym, że wnioskodawca dołożył należytej staranności, aby, mimo zaistnienia danej przeszkody, dokonać czynności w stosownym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2539/20, Lex nr 3194868). Ponadto zwrócić należy uwagę, że kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Drugą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Oznacza to, że organ nie może działać z urzędu, a jedynie na wyraźny wniosek zainteresowanego. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Czynności procesowej należy, zatem dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca spełniła drugą, trzecią i czwartą przesłankę. Otóż wystąpiła ona z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz dopełniła czynności, której dotyczy prośba o przywrócenie terminu, tj. złożyła wymaganą umowę dzierżawy sporządzoną w formie aktu notarialnego. Ponadto wniosła o przywrócenie terminu w czasie wyznaczonym przez organ I instancji na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy COVID. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast organy obu instancji zgodnie przyjęły, że Spółka nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminowi. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że Skarżąca uzasadniła tą przesłankę kilkutygodniowym terminem oczekiwania na załatwienie sprawy u notariusza, jak również okresem świątecznym i nieobecnością wszystkich stron. W tej ostatniej kwestii wskazano, że Prezes Zarządu Spółki przebywał poza granicami kraju w okresie od 4 kwietnia 2022 r. do 5 maja 2022 r. W skardze dodatkowo zasygnalizowano, że Skarżąca nie jest w stanie wymusić obecności właściciela u notariusza w określonym terminie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Skarżącą stwierdzić należy, że art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia braku winy. Przepis ten posługuje się terminem "uprawdopodobnienia". Dlatego też ze względu na użycie w przepisie pojęcia "uprawdopodobnienie", podkreśla się konieczność wykazania z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących od zainteresowanego. Zwraca się też uwagę, że to strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a organ nie jest zobligowany do dociekania przyczyn spóźnienia strony. Zatem to na zainteresowanym spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez stronę okoliczności ocenić w światle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Organ nie jest więc upoważniony w świetle powołanych przepisów do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczności uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3609/21, Lex nr 3350248). W kontekście poczynionych uwag zgodzić się należy z Kolegium, że Spółka nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności, które w sposób obiektywny mogłyby uniemożliwić uzupełnienie wniosku w zakreślonym przez organ terminie. Przeszkoda w postaci niemożności ustalenia wcześniejszego terminu przeprowadzenia czynności u notariusza nie została w żaden sposób wykazana. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że jest ona nieprawdopodobna chociaż z uwagi na fakt, że w samym C., gdzie zlokalizowana jest dzierżawiona działka, jest sześciu notariuszy (informacja ze strony - https://znajdznotariusza.rejestry-notarialne.pl). Podkreślić przy tym należy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby w sytuacji niemożności ustalenia korzystnego terminu dla obu stron umowy zwrócić się o sporządzenie aktu notarialnego do notariusza spoza C. Nie można również nie dostrzec, że brak formalny wniosku został uzupełniony niemalże po 3 miesiącach liczonych od daty doręczenia Spółce wezwania. Ponadto trudno rozpatrywać w kategorii przeszkody fakt wystąpienia Świąt Wielkanocnych, gdyż miały one miejsce w dniach 16-17 kwietnia 2022 r., a więc już po upływie 30-dniowego terminu na uzupełnienie wniosku (tj. po 8 kwietnia 2022 r.). Niezależnie od tego podkreślić należy, iż de facto trwają one jedynie dwa dni, gdzie jeden z nich to niedziela, która z mocy prawa jest dniem wolnym od pracy. Wyjazd na urlop tuż przed upływem terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów również nie stanowi o niemożności dopełnienia tej powinności. Otóż okoliczność ta zależy od woli strony, nie jest przeszkodą obiektywną i nie uniemożliwia też odbierania korespondencji. Oznacza to, że strona należycie dbająca o swoje interesy, planując dłuższy pobyt poza miejscem swojego przebywania, powinna wskazać inny adres do korespondencji bądź ustanowić pełnomocnika, aby w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom. Nie przewidzenie takiej możliwości oraz nie podjęcie działań umożliwiających odbiór korespondencji świadczy o niedbalstwie. (zob. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 811/21, Lex nr 3331724; z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 11/19, Lex nr 2974096). Reasumując, Spółka nie uprawdopodobniła braku winy w uzupełnieniu wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów z naruszeniem 30-dniowego terminu wyznaczonego przez organ I instancji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Nie wykazano zatem, aby spełnione zostały przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a., co w konsekwencji uzasadniało odmowę przywrócenia terminu do dokonania wspomnianej czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).