II SA/Gl 174/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A.F., H.F. i M.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...][...] przez Prezydenta Miasta D. odmówiono S. B., H. F., A. F., M. F. i J.F. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych w D.: - oznaczonej historycznie numerem geodezyjnym[...], arkusz mapy [...] o pow. 0,1280 ha, obecnie stanowiącej część działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 253492 m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Spółki Akcyjnej A z siedzibą w D. oraz - działki oznaczonej numerem geodezyjnym nr[...], arkusz mapy 27 o pow. 2808 m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Spółki Akcyjnej B z siedzibą w D. W uzasadnieniu wskazano, że oddanie działki nr 1 (w jej powierzchnię weszła działka nr[...] , a obecnie wchodzi ona w powierzchnię działki nr[...]), w użytkowanie wieczyste C w D. (decyzja Wojewody [...] z [...] nr[...]), a następnie ujawnienie tego prawa w dniu 13 października 1992 r., w księdze wieczystej nr [...] oznacza, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast odnośnie działki nr [...] organ I instancji stwierdził, że cel nabycia na Skarb Państwa, nie został na niej zrealizowany, a więc zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jednakże organ pierwszej instancji podniósł, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu, stanowi przedmiot użytkowania wieczystego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte, w trybie uwłaszczenia, przez przedsiębiorstwo państwowe C w D. z dniem 5 grudnia 1990 r. Potwierdza to decyzja Wojewody Śląskiego z [...] znak [...] Obecnie użytkownikiem wieczystym jest B D. S.A. Pozostawanie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej stanowi, zdaniem organu, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na co wskazuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli: H. F., A. F. i M. F. (dalej: strony), wnosząc ojej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołujących decyzja ta bowiem rażąco narusza art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, a w następstwie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wskazali również, że przywołana w niej uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 dotyczy odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie sytuacji, w której doszło do sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa, natomiast w omawianym przypadku mamy do czynienia z ustanowieniem użytkowania wieczystego, ujawnionym, po roku 1998 r., w księdze wieczystej. Ponadto, w ich ocenie, postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad zawartych w przepisach art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Odwołanie J. F. pozostawiono natomiast bez rozpoznania, gdyż w wyznaczonym przez organ terminie nie uzupełnił on braku formalnego odwołania, poprzez jego podpisanie. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Jak wskazał w uzasadnieniu, co do pierwszej działki (nr[...]) zaistniała negatywna przesłanka zwrotu z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przed wejściem wżycie tej ustawy została oddana w użytkowanie wieczyste i to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Odnośnie drugiej z działek (nr[...]) odmowa zwrotu jest także uzasadniona, przy czym z innych powodów, niż wskazane w decyzji organ u I instancji. Z przywołanej wyżej decyzji Wojewody Śląskiego z [...] znak[...] wynika, iż z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe C w D. nabyło z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr[...] , karta mapy 27. Nastąpiło w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79 poz. 464). Ten ostatni przepis stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, pozostające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Decyzja administracyjna wydawana w postępowaniu uwłaszczeniowym, prowadzonym w oparciu o wzmiankowane przepisy ma charakter decyzji deklaratoryjnej. A zatem potwierdza ona jedynie skutek prawny w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uprawniony podmiot z mocy prawa, w określonej dacie. Konstrukcja prawna jaką posłużył się ustawodawca w omawianym przepisie powoduje, że w przypadku spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutek w postaci nabycia prawa nastąpił samoistnie, bez konieczności władczej ingerencji organu administracji publicznej. Tym samym decyzja administracyjna wydana w trybie tych przepisów nie spełnia funkcji kreacyjnej - na jej mocy nie powstaje żadne nowe prawo podmiotowe, a jedynie potwierdza ona (deklaruje), że określone prawo powstało z mocy samej ustawy, z woli ustawodawcy. W sytuacji zastosowania konstrukcji nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa z konkretną datą, wpis tego prawa, a co za tym idzie jego ujawnienie w księdze wieczystej nie jest konieczne. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które podkreśla, iż "w przypadku nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa (co ma być jedynie potwierdzone wydawaną później decyzją administracyjną) wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, gdyż nabycie prawa wieczystego użytkowania nastąpiło z mocy prawa z konkretną datą i nie zależy od tego, kiedy zostanie wydana decyzja potwierdzająca nabycie tego prawa, ani od tego, kiedy i czy w ogóle prawo to zostanie ujawnione w księdze wieczystej" (vide wyrok WSA w Kielcach z 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 21/18 oraz uchwałę SN z 5 grudnia 2002 r. sygn. akt III CZP 71/02). Skargę z dnia 19 lutego 2019 r., uzupełniona pismem z 25 marca 2019 r., na decyzję organu drugiej instancji wnieśli:, A. F., M. F., H. F. (dalej: skarżący), żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podali, że organ w sposób sprzeczny organ w sposób sprzeczny z prawem orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości usytuowanej w D. oznaczonej numerem geodezyjnym [...] arkusz 27 o powierzchni 2808 m2 obręb D., stanowiącej własność Skarb Państwa będącej w użytkowaniu wieczystym B S.A. z siedzibą w D., dla której to działki jest prowadzona księga wieczysta [...] z uwagi na fakt, iż ujawnienie użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpiło w dniu 30 września 2003 r., a zatem po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która obowiązuje o 1 stycznia 1998 r. Nadto w uzasadnieniu skargi podano, iż organ II instancji w ślad za organem I instancji dopuścił się naruszenia skarżonych przepisów postępowania a także obowiązku, o którym wspomniano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt. I SA/Wa 32/08). Organy orzekające w sprawie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinny, bowiem zbadać w sposób należyty przesłanki z art. 229 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organy ponad wszelką wątpliwość powinny ustalić datę wpisu prawa użytkowania wieczystego, a przede wszystkim datę złożenia wniosku, na podstawie którego wpis ten został dokonany. Organ I instancji wprawdzie nie zaniechał tego obowiązku, gdyż ustalił datę ujawnienia użytkowania wieczystego w treści księgi wieczystej, jako dzień 30 września 2003 r., jednak wydał w tym zakresie decyzję sprzeczną z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec stwierdzenia przez Sąd, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak w myśl art. 229 tej ustawy roszczenie, o którym mowa w wyżej przywołanym art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Zatem cytowany przepis wyłącza istnienie roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy, gdy przed 1 stycznia 1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej. W ocenie organów orzekających w sprawie, podzielanej także przez Sąd, w sposób niewątpliwy zaistniały przesłanki z art. 229, wykluczające zwrot działki nr[...]. Przed dniem wejścia w życie u.g.n., a więc przed 1 stycznia 1998 r. została oddana w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie kwestionują tego także skarżący, którzy w treści w skargi odnoszą się jedynie do braku podstaw odmowy zwrotu działki nr[...]. W kwestii drugiej z tych działek (nr [...]) sytuacja jest o tyle inna, że co prawda przed 1 stycznia 1998 r. została ona przekazana do użytkowania wieczystego w szczególnym trybie "uwłaszczeniowym" (uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.), jednakże nie nastąpił wymagany wpis do księgi wieczystej. Wpisu takiego dokonano dopiero w 2001 r. i to nie na rzecz tego podmiotu, który pierwotnie nabył prawo użytkowania wieczystego. Organ I instancji wyciąga z tego taki oto wniosek, że zachodzą podstawy do zwrotu działki nr[...], bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, natomiast jednocześnie pojawia się przeszkoda do takiego zwrotu wynikająca z faktu, iż gmina nie włada nieruchomością i w związku z tym nie może jej zwrócić. Dla uzasadnienia tego poglądu przywołano uchwałę NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14. Uchwała ta. Co trzeba zauważyć, dotyczyła jednak innej sytuacji, gdzie brak władania gminy wynikał ze sprzedaży działki (pozbycia się prawa własności). Z kolei organ odwoławczy twierdzi, że zachodzi przeszkoda do zwrotu z art. 229 u.g.n., bowiem dla nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy wpis w księdze wieczystej ma charakter jedynie deklaratoryjny, a więc nie jest konieczny. Zdaniem Sądu, wbrew pozorom, stanowiska organu I i II instancji niewiele się różnią, kładą bowiem w istocie rzeczy akcent na inne okoliczności, ale rezultat jest taki sam. Nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]nastąpiło w tym przypadku z mocy samego prawa, na podstawie art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464, z późn. zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Decyzja wydawana w trybie w/w przepisów ma zatem charakter deklaratoryjny. Nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego. W przypadku nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa (co ma być jedynie potwierdzone wydawaną później decyzją administracyjną) wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, gdyż nabycie prawa wieczystego użytkowania nastąpiło z mocy prawa z konkretną datą i nie zależy od tego, kiedy zostanie wydana decyzja potwierdzająca nabycie tego prawa, ani od tego, kiedy i czy w ogóle prawo to zostanie ujawnione w księdze wieczystej (por. m.in. uchwała SN z dnia 5 grudnia 2002 r., III CZP 71/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 133). Przepis art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324; z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10). Fakt nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa ma jednak znaczenie z tego względu, że wpis tego prawa do księgi wieczystej nie ma, jak wyżej wspomniano, charakteru konstytutywnego, lecz jedynie porządkowy. W takim zaś wypadku brak ujawnienia prawa nabywcy jako osoby trzeciej w księdze wieczystej (także przed dniem wejścia w życie u.g.n., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie ma istotnego znaczenia, gdyż funkcja wpisu tego prawa do księgi wieczystej pod stronie zbywcy nie jest przesłanką konstytutywną nabycia prawa użytkowania wieczystego (por. m.in. M. Krassowska, A. Łukaszewska, J. Szachułowicz, "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", wyd. III, opubl. Lexis Nexis 2003, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2011r., sygn. II SA/Lu 146/11). Poza tym, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka, bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania wieczystego, naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a nadto byłaby niewykonalna, skoro Skarb Państwa jak i gmina nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 20 sierpnia 2008r., sygn. I OSK 1179/07, wyrok NSA z 8 kwietnia 1998r., sygn. IV SA 390/98). Jak wynika z art. 21 u.g.n., do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym zgodnie z art. 23 ust. 1 u.g.n. gospodarują co do zasady starostowie, należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Okoliczność powyższa, związana z faktem, że na przedmiotowej nieruchomości bezspornie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz D S.A., jest zatem dodatkowym powodem braku możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Trzeba także zauważyć, że przepis art. 229 zamieszczony został w dziale VII ustawy zatytułowanym - "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. Celem art. 229 ustawy było i jest usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w wieczyste użytkowanie, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W rezultacie zatem zachodziły przeszkody prawne do zwrotu obu działek, wynikające z art. 229 u.g.n. W kontekście poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty i argumenty podane w skardze, w szczególności dotyczące braku podstaw do odmowy zwrotu działki nr[...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi