II SA/Gl 215/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 19 ust. 5 , art. 21 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U z 2015 r., poz. 460), rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy B. do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz.U. nr [...], poz. [...] ze zm)., rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Miejskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 892 ze zm.) wyraził na wniosek R. N. zgodę na lokalizację zjazdu do działki nr [...] obręb [...] od strony ulicy [...] w miejscu zaproponowanym na projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji. Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r., działająca przez pełnomocnika, M. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją. W uzasadnieniu podniosła, że stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor z uwagi na dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji wadliwe określenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy przedmiotowe postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., przywołując w podstawie prawnej art. 149 § 3 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. Prezydenta Miasta B. w sprawie uzgodnienia zjazdu na działkę nr [...] obręb [...] z ulicy [...] w związku z budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z ustaleń wynika, że wnioskująca o wznowienie postępowania nie jest właścicielką działki nr [...], co potwierdziła sama zainteresowana w piśmie z dnia 28 października 2016 r. Zainteresowana stwierdziła także, że postanowieniem z dnia [...] r., na jej wniosek, Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] w B., w którym nie brała udziału. Organ stwierdził jednak, że Prezydent Miasta B. zakończył wymienione powyżej wznowione postępowanie decyzją z dnia [...] r., którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r., stwierdzając w jej uzasadnieniu, że M. W. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Status strony nie przysługuje Jej także w niniejszym postępowaniu. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przesądziły, iż stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty gruntów przyległych do drogi. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia M. W., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła zażalenie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniosła, iż zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego a także w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów w doktrynie postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania przebiega dwuetapowo i dwuetapowo winien też rozstrzygać organ. W pierwszym etapie zobowiązany jest rozstrzygnąć o samej tylko dopuszczalności wznowienia postępowania, kończąc go wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania określonego w art. 149 § 3 Kodeksu. Na tym etapie postępowania organ bada tylko czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w przepisie oraz nie został zachowany termin do jego złożenia organ może wydać postanowienie przewidziane w art. 149 § 3 Kodeksu. W niniejszej sprawie organ nie powołał się zaistnienie którejkolwiek z powyższych okoliczności, które uzasadniałyby wydanie tego postanowienia. Badanie czy zachodzą podstawy wznowienia może nastąpić dopiero w toku wznowionego postępowania, co wynika wprost z art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy może być wyłącznie efektem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (z art. 149 § 1 Kodeksu) i musi być zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 151 §1 cytowanej ustawy, a nie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 149 § 3 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa i powinno zostać uchylone. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że postanowienie to jest w pełni trafne co do istoty, choć nie zostało oparte o właściwe i kompletnie powołane przepisy, co jednak może podlegać konwalidacji. Zdaniem organu większość wywodów zażalenia jest trafna in abstracto, nie znajduje jednak przełożenia na niniejszą sprawę dotyczącą ostatecznej decyzji na lokalizację zjazdu. Kolegium podkreśliło, że orzecznictwo i doktryna w sprawie wstępnego etapu postępowania nie jest jednolite. M.in. powołując się na komentarz do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego Małgorzaty Jaśkowskiej - wyjaśniło, że jeśli już w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot nie będący stroną organ wydaje, na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu, decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie wniosek jako przyczynę wznowienia wskazywał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w myśl art. 147 - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie. Wnioskującą M. W. nie była stroną postępowania w sprawie wydania zgody na zjazd ulicy [...] do działki nr [...] i być nią nie mogła. Decyduje o tym nie tylko brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W sprawie jest ewidentne, że nie jest ona właścicielem czy użytkownikiem działki nr [...] przy ulicy [...], a występuje jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej wobec tej działki. Przywołany w zażaleniu przez żalącą się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczył decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdów, stąd nie ma przeniesienia na niniejszą sprawę (może mieć znaczenie w sprawach z zakresu Prawa budowlanego). . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, M. W. Postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo, iż wydane zostało mimo braku przesłanek uzasadniających odmowę wznowienia postępowania, tj. pomimo, iż wniosek oparty został na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 Kodeksu i w terminie przewidzianym w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego; - przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez błędna wykładnię, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa załatwieniu sprawy dotyczącej uzgodnienia zjazdu z drogi na działkę o nr [...] w B. , obręb [...], podczas gdy w postępowaniu tym rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane m.in. z bezpieczeństwem ruchu, zapewnieniem bezkolizyjnego ruchu na drogach a także ich prawidłowej przepustowości, co pozostaje w związku z zapewnieniem możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej w sposób określny w art. 140 Kodeksu cywilnego. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinęła argumentację podtrzymującą powyższe zarzuty, podkreślając dwuetapowość postępowania z wniosku o wznowienie postępowania. Podkreśliła, że wniosek został oparty na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 i został złożony w terminie określonym w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, iż nie posiada interesu prawnego w sprawie, podczas gdy uzgadniany zjazd planowany jest na nieruchomości graniczącej z jej nieruchomością. Błędnie upatruje się tego interesu wyłącznie u osób, które są właścicielami nieruchomości, na którą zjazd ma być urządzony, albo są współużytkownikami nieruchomości drogowej. W tym konkretnym przypadku kwestie dotyczące przedmiotowego zjazdu pozostają w ścisłym związku z realizację uprawnień właścicielskich skarżącej, określnych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Wydając zaskarżone postanowienie organy pominęły całkowicie szczegółowe badania czy w sprawie zachodzą podstawy wznowienia, co następuje w drugim etapie postępowania, zakończonym decyzją wydaną na podstawie art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające są zgodne z prawem, nie naruszają bowiem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej. Podstawowym problem w niniejszej sprawie jest ocena przymiotu strony w toku postępowania o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, wydawanego w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460). Z mocy art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje bowiem z urzędu lub na żądanie strony. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo organy administracji stwierdziły, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., którą Prezydent Miasta B. wyraził zgodę na lokalizację zjazdu do działki nr [...] obręb [...] z ulicy [...] w związku z planowaną budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Został m.in. wyrażony w wyrokach tut. Sądu - zob. m.in. wyrok z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 161/12 czy z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w nich, że zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1), a w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Wymieniony przepis nie określa zatem wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, a zatem przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wziąć pod uwagę należy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nadając takie brzmienie temu przepisowi ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07 - Lex nr 456693 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03). Nie ulega wątpliwości, że przywołany wyżej przepis stanowi materialnoprawną podstawę do uznania za stronę tego postępowania właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej do drogi, z której ma zostać urządzony zjazd. Stąd w rozpoznawanej sprawie interes prawny w ewentualnym zaskarżeniu orzeczenia administracyjnego wydanego w takim postępowaniu ma inwestor, który wystąpił o udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu. Tak więc z przepisu tego nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach w toku procesu inwestycyjnego np. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1343/11. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca, aby być stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego), a interes ten musi wynikać z przepisu prawa. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Brak bowiem przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99, z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09 czy z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 504/10, w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11, czy w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. II SA/Gl 161/12. W orzeczeniach tych sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Zarówno bowiem przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych jak też żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu. – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11. W konsekwencji, prawidłowo organy administracji uznały, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej nie miała przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] r. Fakt ten był oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, gdyż wynikał wprost z przepisu prawa materialnego. Zgodnie zatem z art. 149 § 3 Kodeksu postępowania organy administracji powinny orzec o odmowie wznowienia postępowania. Mogło to w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpić przed przeprowadzeniem, jak to nazwano w skardze, pierwszego etapu postępowania. Przed wszczęciem postępowania wznowieniowego organ zobowiązany jest bowiem zbadać czy z podaniem o wznowienie występuje storna postępowania, a jak podano powyżej skarżąca nie była stroną postępowania o uzgodnienie zjazdu z drogi publicznej. Tego rodzaju pozycja nie przysługuje w tym postępowaniu innym podmiotom, nawet jeżeli powołują się na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stąd też argumentacja skarżącej nie mogła odnieść skutku w niniejszej sprawie, skoro skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu, zakończonym decyzją o zezwoleniu na lokalizację zjazdu na nieruchomości sąsiedniej, do której nie ma żadnego tytułu prawnego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.