II SA/Gl 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 grudnia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.348.2025.PT w przedmiocie legalności obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") decyzją z dnia 13 października 2025 r., nr [...], znak [...] , umorzył wobec J. S. (dalej: "Inwestor") postępowanie administracyjne w sprawie budynku produkcji oscypków, usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] , w miejscowości C. przy ul. [...], w gminie [...] , wszczęte na wniosek z dnia 19 września 2023 r., złożony przez K. J. , J. J. , P. J. oraz L. K. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zakwalifikował bacówkę jako jednokondygnacyjny budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy Prawo budowlane, w którym odbywa się produkcja serów metodą tradycyjną. W ocenie PINB jest to działalność nieuciążliwa i zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przewidującym możliwość prowadzenia działalności wytwórczo-rzemieślniczej). Budowa tego rodzaju obiektu nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, stąd PINB uznał postępowania za bezprzedmiotowe. W odwołaniu z dnia 22 października 2025 r. K. J. , J. J. , P. J. oraz L. K. domagali się ponownego przeprowadzenia postępowania. Zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 6-7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") oraz przepisów prawa materialnego, wobec samowoli powstania budynku i realizacji jego celu, jakim jest działalność w zakresie przetwórstwa mleka przeznaczona do sprzedaży bezpośredniej. W ich ocenie obiekt bacówki powoduje zanieczyszczenie powietrza i stanowi z tego tytułu uciążliwość. Stąd też wnioskowali o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Dodatkowo, zarzucili organowi I instancji błędne zastosowanie przepisów intertemporalnych, naruszenie szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 297) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.1391). Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej w skrócie: "pr.b."), decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r., nr WINB.WOA.7721.348.2025.PT, uchylił decyzję PINB z dnia 13 października 2025 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, celem wyjaśnienia, czy produkcja serów dokonywana jest na potrzeby własne właściciela gospodarstwa rolnego (Inwestora), czy też do dalszej odsprzedaży zarobkowej. Zdaniem ŚWINB, w sprawie nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący tej istotnej kwestii, tym samym nie wiadomo, czy doszło do zmiany użytkowania bacówki z pierwotnego przeznaczenia na obecnie tam mające miejsce wytwarzanie serów metodą tradycyjną. Przepisy pr.b. nie precyzują bliżej pojęcia "budynku związanego z produkcją rolną", natomiast przepisy wykonawcze wspominają, że budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej przeznaczone mogą być również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Brak definicji legalnej oraz dokładniejszych wytycznych, co do kwalifikacji poszczególnych rodzajów budynków na gruncie pr.b. i przepisów wykonawczych, nie zwalnia jednak z obowiązku dokładnego zbadania stanu faktycznego w zakresie innych obowiązujących przepisów. O ile wcześniej zapadłe orzeczenia i oświadczenia (por. okoliczność uprzedniej handlowo-usługowej funkcji bacówki i sugerowanej skali produkcji), wskazują na komercyjny cel przedsięwzięcia Inwestora, w związku z zasygnalizowaną zmianą przeznaczenia budynku bacówki, to ta okoliczność musi być ustalona w sposób jednoznaczny. Rezultat poczynionych ustaleń determinować będzie dalszą ocenę prawną tej sprawy. Działalność polegająca na wytwarzaniu żywności podlega reżimowi ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1448 z późn. zm.). Ten akt prawny stanowi realizację rozporządzeń unijnych, w tym wskazywanego w odwołaniu. O ile działalność Inwestora, w tym na przykład działalność nakierowana na wytwarzanie żywności tradycyjnej (por. art. 3 ust. 3 pkt 60 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) nie jest działalnością wyłącznie na potrzeby własne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia), to w zależności od przyjętej formuły, wymaga ona uprzedniego złożenia wniosku o wpis zakładu, w zakresie prowadzenia rolniczego handlu detalicznego produktami pochodzenia zwierzęcego lub żywnością złożoną do rejestru właściwego powiatowego lekarza weterynarii (rolniczy handel detaliczny, działalność marginalna, ograniczona lub lokalna) lub w pozostałych przypadkach - uprzednio powinno się uzyskać wpis do rejestru zakładów podlegających kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wymienione organy administracji powołane do egzekwowania przestrzegania przepisów sanitarnych będą mogły udzielić PINB informacji, czy Inwestor prowadzi zgłoszoną produkcję żywności, oraz czy organy te przeprowadziły kontrole w zakresie zgodności tej produkcji z właściwymi przepisami sanitarnymi. Potwierdzenie powyższych okoliczności pozwoli organowi I instancji na sformułowanie niebudzącego wątpliwości wniosku, że Inwestor prowadzi działalność rolniczą (której elementem jest przetwórstwo pożytków z posiadanego stada w formie produkcji sera) i wykorzystuje budynek bacówki zgodnie z deklarowanym przeznaczeniem (organy administracji sanitarnej powinny wypowiedzieć się, czy budynek bacówki posiada adekwatne rozwiązania techniczne i wyposażenie do tego rodzaju produkcji). Dopiero po ustaleniu, że Inwestor faktycznie użytkuje budynek bacówki w sposób związany z produkcją rolną w sposób zadeklarowany, możliwe będzie stwierdzenie, że może skorzystać z dobrodziejstwa wyłączenia z obowiązków uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 33 pr.b. Dodatkowo, dokonując ponownych ustaleń, organ I instancji powinien stwierdzić i wyraźnie określić, czy użytkowanie bacówki w sposób zadeklarowany nie stwarza zagrożenia pożarowego z uwagi na umiejscowienie paleniska. Jednocześnie, mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu, organ I instancji - po ustaleniu, że w bacówce faktycznie prowadzona jest działalność produkcyjna - powinien zawiadomić Wójta Gminy [...] o stwierdzonej zmianie sposobu użytkowania tej części działki nr [...] (która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), celem oceny tego zdarzenia pod kątem warunków określonych w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), oraz zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sprzeciwie od powyższej decyzji Inwestor wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie Kosztów postępowania. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie braku wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Jego zdaniem, profil użytkowy budynku produkcji serów i oscypków, tzw. Bacówki, wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 33 pr.b. Jest to jednokondygnacyjny budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, którą prowadzi od 14 lat na terenie gminy [...] , na obszarze ok. 28 ha, w tym zajmuje się hodowlą 500 sztuk owiec i 20 krów. Stąd też mógł i nadal może wykorzystywać ten budynek w celu związanym z produkcją rolną. Dodatkowo, posiada zarejestrowaną działalność w ramach rolniczego handlu detalicznego, zgodnie z wymogami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Oscypki i serki wytwarza sezonowo, w okresie od maja do września, z mleka owczego, koziego i krowiego, pozyskiwanego we własnym zakresie. W dalszej części sprzeciwu Inwestor opisał wyposażenie budynku i proces wytwarzania oraz wędzenia serków/oscypków. Wyjaśnił, że w planie miejscowym dopuszczalne jest prowadzenie działalności nieuciążliwej, do której zaliczył prostą i tradycyjną metodę wytwarzanych przez siebie sezonowo naturalnych wyrobów, bez użycia instalacji i skomplikowanych technologicznie urządzeń technicznych lub ich zespołów. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego uregulowania została w przepisach art. 64a - 64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ("Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ..."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone przez to, że: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę; w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję; sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (por. art. 64b § 3, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty (odstąpił od zasady ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia). W omawianym przepisie art. 138 § 2 k.p.a. określono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu, zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyrokach NSA z dnia: 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1984/20; 5 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3238/19; 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2030/19; 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3552/19; 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie ma w tym przypadku ma użyte przez ustawodawcę określenie "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów"(art. 136 § 1 k.p.a.). Takie brzmienie przywołanego przepisu wskazuje na to, iż organ odwoławczy, przeprowadzając postępowanie dowodowe winien opierać się na już zebranych dowodach, zatem dostrzegając ewentualne braki pozostaje mu jedynie upewnić się co do określonych okoliczności, a nie podejmować działania w celu ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego. Jak wynika z przytoczonych już wcześniej fragmentów uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (str. 5-6 uzasadnienia), dlatego organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołania, co do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania, celem wyjaśnienia podnoszonych zarzutów, okoliczności faktycznych sprawy, zgłaszanych zastrzeżeń i wniosków. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zatem termin "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" obejmuje sytuacje, gdy zachodzi brak strony tego postępowania lub brak jego przedmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2006, s. 489). Przechodząc do kontroli objętej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdza, że analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji obszernie wskazał na niedostatki postępowania przeprowadzonego przez ten organ. Organ I instancji w toku postępowania winien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy były podnoszone w toku postępowania przed tym organem. Brak bowiem szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej przez organ I instancji decyzji, który ponad wszelką wątpliwość zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić i rzetelnie przedstawić w uzasadnieniu własnej decyzji wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, które decydują o zasadności złożonego wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne. W tym miejscu Sąd podkreśla, że także rolą Inwestora jest efektywne współdziałanie z organami w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Udzielanie wyjaśnień, przedkładanie dokumentów na żądanie organu, udostępnianie nieruchomości celem przeprowadzenia oględzin, czy wizji lokalnych. Mając powyższe na uwadze objęta sprzeciwem decyzja odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć, poprzez konkretne wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu każdej decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd podzielił więc ocenę, że organ odwoławczy nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Innymi słowy, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, iż obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji (por. art. 107 § 3 k.p.a.). Chodzi przy tym o to, że organ w świetle zgromadzonych dowodów ma nie tylko uprawnienie, ale przede wszystkim prawny obowiązek wszechstronnej oceny sprawy, wydania rozstrzygnięcia i jego odpowiedniego umotywowania. W niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie procesowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dochodząc do co najmniej przedwczesnych wniosków, co do bezprzedmiotowości postępowania. Z powyższych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.