II SA/Gl 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi F. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego lokalizacji przyczep kempingowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Z., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej zwanej Kpa), po rozpoznaniu wniosku F. T. z dnia 15 listopada 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie lokalizacji dwóch przyczep kempingowych na działce nr [...] w Z.. Wskazując na bezprzedmiotowość tego postępowania organ pierwszej instancji podał, że przyczep tych nie można traktować jako obiektów budowalnych, gdyż są one pojazdami spełniającymi normy niezbędne do poruszania się po drogach – zostały zarejestrowane, mają ważne OC i badania techniczne. W odwołaniu od tej decyzji F. T., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, które nie spełniają swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej są obiektami budowlanymi. Zaznaczył, że przedmiotowe przyczepy są ustawione na betonowych bloczkach, mają dobudowane drewniane schodki. Ich funkcja została zatem zmieniona na rekreacyjno- wypoczynkową. W ocenie wnoszącego odwołanie przyczepy te są obiektami budowalnymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z uwagi na sposób ich użytkowania, przystosowanie do zamieszkiwania letniskowego oraz okres funkcjonowania na nieruchomości. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na wykonane oględziny, jakie miały miejsce w sprawie oraz wyniki przesłuchania stron, wskazał, że sporne przyczepy kempingowe posadowione są na kołach gumowych, napompowanych, podpartych kostkami betonowymi. Posiadają dowody rejestracyjne, zostały poddane badaniom technicznym oraz posiadają ważne OC. Nie zostały obudowane, ocieplone, nie zadaszono je wiatą. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podparcie przyczepy kostką betonową położoną bezpośrednio na gruncie nie jest jej fundamentem, zaś luźne dostawienie trzech drewnianych schodków nie stanowi urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym. Według dokonanych ustaleń przyczepy są użytkowane na czas połowu ryb. Pełnią zatem pierwotną funkcję rekreacyjną. Nie posiadają żadnych przyłączy i zmieniały swoją lokalizację, co świadczy o ich mobilności i uniemożliwia uznanie ich lokalizacji za docelowej. W świetle tych okoliczności organ odwoławczy uznał słuszność rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z.. Wyjaśnił, że nie w każdym przypadku przyczepy kempingowe są obiektami budowalnymi, a tylko w takim przypadku organ nadzoru budowalnego posiada kompetencje do podjęcia określonych działań. Organ drugiej instancji przywołał zakres pojęciowy "obiektu budowlanego" zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz regulację art. 3 pkt 5 tej ustawy definiując pojęcie "tymczasowego obiektu budowalnego". Następnie zacytował fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych w którym uznano, że przyczepa kempingowa o cechach analogicznych do barakowozu podlega przepisom ustawy Prawo budowlane jako tymczasowych obiekt budowlany, lecz takie zakwalifikowanie wymaga ustalenia, że obiekt nie jest pojazdem (przyczepą) w rozumieniu art. 2 pkt 31 i 50 Prawa o ruchu drogowym. Istotne znaczenie ma jednak faktyczny cel w jakim przyczepa jest wykorzystywana. Nadto, nie tylko przeznaczenie obiektu przesądza o zakwalifikowaniu go jako obiektu budowlanego, fakt ten należy powiązać z usytuowaniem obiektu na danej nieruchomości oraz uznaniem, że miało ono charakter docelowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach F. T. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy – Prawo budowlane. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał m.in., że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej. Nadto, fakt rejestracji przyczepy nie wyłącza możliwości uznania jej za obiekt budowlany. Umieszczenie przyczepy na długi okres na nieruchomości i wykorzystywanie jej do celów mieszkalno-rekreacyjnych powoduje, że przyczepa nie jest połączona z przemieszczającym się pojazdem silnikowym, nie pełni już zatem funkcji pojazdu, lecz wyłącznie funkcję mieszkalną. Zaakcentował ponownie fakt podparcia przyczep kostką betonową, dołączenie schodków i stałą funkcję rekreacyjno-mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie narusza bowiem prawa materialnego, ani nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zarzutem skargi F. T. objęty został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa jest możliwe wyłącznie, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ drugiej instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Zdaniem Sądu organ drugiej instancji prawidłowo zastosował omawiany przepis. Natomiast podstawą prawną umorzenia postępowania był art.105 § 1 Kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie jest sporne, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowalnego obu instancji uznały, że postępowanie w sprawie przyczep usytuowanych na działce nr [...] w Z. jest bezprzedmiotowe, gdyż nie stanowią one obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Tymczasem skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uważa, że sporne przyczepy kempingowe winny być zakwalifikowane chociażby jako tymczasowe obiekty budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji zakres pojęciowy "obiektu budowlanego" został zdefiniowany w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: a) budynek, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową, c) obiekt małej architektury. Przepisy ustawy Prawo budowlane definiują ponadto pojęcie "budynku" (art. 3 pkt 2 i 2a) oraz "obiektu małej architektury" (art. 3 pkt 4). Z kolei przez "budowlę" rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3). Każdy obiekt budowlany, którego cechy nie wypełniają definicji budynku lub obiektu małej architektury, stanowi budowlę. W przepisie tym ustawodawca zawarł przykładowy katalog budowli, a o zakwalifikowaniu obiektu do grupy budowli przesądza stwierdzenie, że nie stanowi on "budynku" lub "obiektu małej architektury". Niezależnie od powyższego podziału ustawodawca w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane określił przymioty "tymczasowego obiektu budowlanego". Jest to obiekt budowlany (o którym mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy) przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W powyższym przepisie również zawarto przykładowy i otwarty katalog takich obiektów, zgodnie z którym do obiektów tych zalicza się m.in. strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, oraz obiekty kontenerowe. Ma rację przy tym skarżący, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów na kołach, o uznaniu obiektu za obiekt budowlany decyduje przede wszystkim cel, w jakim obiekt ten został umieszczony na danej nieruchomości oraz okres funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08, wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 oraz wyrok NSA z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12 dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Należy również zgodzić się ze skarżącym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC, jeżeli z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że czynności te zostały podjęte przez inwestora jedynie dla pozoru, nie może przeczyć jego kwalifikacji jako obiektu budowlanego (por. powołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 151/11) bądź wskazujące, że zarejestrowanie przyczepy stanowi jedynie jej dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która umożliwia legalne poruszanie się po drogach publicznych, nie wyłącza natomiast możliwości uznania przyczepy za tymczasowy obiekt budowlany (por. również przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 49/16). Jednocześnie znane są Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę orzeczenia innych sądów administracyjnych (w tym poza powołanymi wyżej także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 574/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 732/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1389/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2271/12 dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), w których przyjęto, że przyczepa kempingowa jest tymczasowym obiektem budowlanym. Jednakże zauważyć wymaga, że do każdej sprawy należy podejść w sposób indywidualny, oceniając całokształt danych okoliczności. W przywołanych przez skarżącego wyrokach sądy administracyjne zajęły stanowisko odnośnie kwalifikacji prawnej przyczepy kempingowej jako obiektu budowalnego w odniesieniu do stanów faktycznych spraw odmiennych niż oceniany w niniejszej sprawie. Orzeczenia te dotyczyły przyczep ustawionych na stałe, pełniących funkcje domków letniskowych, o czym świadczyło podłączenie do prądu, wody, zabudowanie zadaszeniem lub dobudowanie tarasu (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08 cyt. "W trakcie oględzin organ I instancji ustalił, że domek letniskowy ma wymiary 8,40 x 5,12 m, jest konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Ściany zewnętrzne obiektu zostały obite płytami OSB, a wewnętrzne - deskami korkowymi. Konstrukcję budynku tworzą słupki stalowe oparte częściowo na bloczkach betonowych, częściowo na gruncie. Do drzwi wejściowych prowadzą schodki drewniane, częściowo zadaszone", czy też wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 cyt. " ..przyczepy stacjonarnej o wymiarach 4,88 m x 3,70 m pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej, z tarasem (podestem) o wymiarach 3,70 m x 1,44 m oraz z wiatą przylegającą do przyczepy, o wymiarach 2,35 m x 4,88 m, stanowiących całość konstrukcyjną i funkcjonalną z przyczepą stacjonarną" bądź wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 49/16 cyt. "..przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej, o wymiarach 4,3 m x 2,05 m, z tarasem (podestem) o wymiarach 4,3 m x 2,4 m, oraz przyczepy kempingowej pełniącej funkcję obiektu rekreacji indywidualnej, o wymiarach 6,4 m x 2,2 m, z tarasem (podestem) o wymiarach 6,4 m x 2,25 m"). Inne również nie były użytkowane w charakterze przyczepy, lecz jako pomieszczenie gospodarcze sklepu (vide: WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 151/11 cyt. " ...przybudówki na kołach, pozbawionej ściany tylnej i tą stroną dobudowanej (dostawionej) do istniejącego budynku, stanowiącej zaplecze mieszczącego się w tym budynku sklepu, z którym ma bezpośrednie połączenie poprzez otwór drzwiowy wykonany w ścianie budynku") bądź pawilon gastronomiczny (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 574/09 cyt. "postawiony został obiekt tymczasowy, niepołączony trwale z gruntem, w którym prowadzona jest sprzedaż kurczaków z rożna, pity itp. Jest to obiekt kontenerowy o wymiarach 2,60mx5,10m, posadowiony na elementach betonowych, do którego przylega skrzynia z ustawionymi butlami gazowymi, które służą do opalania rożna. W obiekcie jest zamontowana umywalka. Od frontu budynku ustawiona jest szafo-lodówka z napojami zimnymi. Do obiektu doprowadzone jest zasilanie energetyczne i instalacja wodociągowa"). W powyższych przypadkach w istocie bez znaczenia pozostawał zatem dodatkowy fakt zarejestrowania przyczep, ich aktualnych badań technicznych i ubezpieczenia OC. Jednak w rozpatrywanej sprawie przyczepy nie posiadają tych cech co przyczepy w cytowanych wyższej orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie zostały wszak obudowane, ocieplone, nie zadaszono je. Ich przeznaczeniem nie jest też np. funkcja handlowa. Są one użytkowane na czas połowu ryb, pełniąc funkcję rekreacyjną. Nadto, słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że podparcie przyczepy kostką betonową położoną bezpośrednio na gruncie nie jest jej fundamentem, zaś luźne dostawienie trzech drewnianych schodków nie stanowi urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym. Przyczepy nie posiadają żadnych przyłączy, a o ich możliwościach mobilnych świadczy fakt przemieszczenia w inne miejsce w stosunku do ich pierwotnej lokalizacji. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów wskazujących na ich inną funkcję niż ta, która wynika z pierwotnego przeznaczenia – przyczepy kempingowej. Prawidłowo wobec tego organy nadzoru budowalnego uznały, że postępowanie w sprawie ich lokalizacji jest bezprzedmiotowe, gdyż przyczepy kempingowe w niniejszej sprawie nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Ze wskazanych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 Ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 Ppsa.