II SA/Gl 289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie dot. legalności prowadzonych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni części działki budowlanej, zrealizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem M. P. z dnia 5 listopada 2012 r., skierowanym do organu w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych oraz zmiany wysokości poziomu gruntu działki o nr ewid. [...], położonej w m. L. przy ul. [...], należącej do A. i B. C., sąsiadującej z posesją skarżącego. Stwierdzono, że na części działki wykonano utwardzenie powierzchni gruntu przy użyciu kostki brukowej. Legalność realizacji dwóch budynków gospodarczych oraz dwóch silosów na zboże zlokalizowanych na tejże działce stanowi przedmiot odrębnych postępowań. Przedmiotem niniejszej decyzji jest natomiast legalność robot budowlanych obejmujących utwardzenia powierzchni gruntu części działki budowlanej o nr ewid. [...]. Z przekazanych z Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Starostwa Powiatowego w K. dokumentów wynikało, że zgłoszenie zamiaru wykonania utwardzenia przedmiotowej działki budowlanej zostało dokonane w dniu 27 października 2004 r. Określony w zgłoszeniu termin przystąpienia do tych robót przypadał na okres od miesiąca kwietnia do maja 2005 r. Organ przyjmujący zgłoszenie nie wniósł sprzeciwu. Inwestor dopełnił wszystkich formalności wynikających z obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W tych okolicznościach sprawy jedynym dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania jest umorzenie go, jako bezprzedmiotowego. W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P., wskazując m. in., iż nie zawiera ona rozstrzygnięcia w kwestii skarpy oraz obniżenia terenu działki nr 2865. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 k.p.a., art. 83 ust. 2 oraz art. 81a ust. 2 i 3 p.b., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. P. od decyzji nr [...] z dnia [...] roku, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne, choć nie ze względów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił krąg stron postępowania. Słusznie również zauważył, że inwestorzy – Państwo A. i B. C., dokonali zgłoszenia utwardzenia działki o numerze ewidencyjnym [...], jednakże organ odwoławczy stwierdził, iż następnie zrealizowali inwestycję z nieznacznym odstępstwem od załączonego do zgłoszenia szkicu graficznego. W takiej sytuacji za właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej należy przyjąć określony w art. 50 i 51 p.b., który służy do sanowania skutków samowoli budowlanych, polegających na realizacji m.in. robót budowlanych z naruszeniem zgłoszenia. Umorzenie przedmiotowego postępowania jest jednak zasadne, gdyż, po pierwsze przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również budowlanych, a po drugie, stopień odstąpienia od zgłoszenia jest na tyle mały, że nie może stanowić podstawy sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 i 7 p.b. Z kolei niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu, czy też jego podwyższenia, nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego. Mogą być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych. Kwestia pogarszającego się stanu technicznego budynków zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] powinna zostać rozpatrzona w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył M. P. Zaskarżył ją w całości i zarzucił: 1) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie przez organ administracji. 2) naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, organ nie dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszył tym samym słuszny interes społeczny i prawny skarżącego. 3) naruszenie art. 6 k.p.a., polegające na wybiórczym zastosowaniu przepisów prawa materialnego przy wydaniu przez organ odwoławczy decyzji, art. 7 k.p.a., poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi skarżącego; 4) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uchylanie się od wykonania obowiązku usunięcia zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz mienia spowodowanego przez obiekt budowlany, art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b. przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię prawa mającą na celu pozbawienie skarżącego prawa do obrony jego praw, poprzez wydanie błędnej decyzji naruszającej prawny interes skarżącego, w tym narażając go straty materialne oraz wskutek osuwania się osuwiska do utraty zdrowia i życia, stanowiącego realne zagrożenie dla jego nieruchomości; 5) naruszenie art. 68 pkt 1 i 2 p.b. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa; 6) naruszenie art. 77 § 1, i 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym; 7) naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, brak wyjaśnienia podstawy prawnej - nieprzytoczenie oznaczeń ani treści przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów dojazdu na posiedzenie sądu. W uzasadnieniu podano m. in., że B. C. od roku 1993 sukcesywnie obniżał teren swojej działki, w celu realizacji inwestycji budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do utworzenia nielegalnej i zagrażającej mieniu i życiu skarpy na wysokości 180 cm. Działanie takie w realny sposób zagraża jego budynkom. Do dnia dzisiejszego, pomimo wydania decyzji z dnia [...] roku o numerze [...], nie została zbadana sprawa skarpy i jej zabezpieczenia, natomiast Urząd zajął się badaniem legalności innych budynków, nie zaś zakresem, o jaki wnosił skarżący. Istnieje realne zagrożenie, że w przypadku uplastycznienia gruntu skarpy, np. niekontrolowanym spływem wód opadowych, spływowych i innych, może nastąpić utrata stateczności skarpy i osunięcie się niezabezpieczonych budynków skarżącego. Skarżący wnosił również o ustalenie, jak przebiegały poziomy gruntu przed realizacją inwestycji, tj. wybudowaniem budynków, a jak po wybudowaniu. Dlatego uzasadnionym jest zobowiązanie współwłaścicieli nieruchomości nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy poczynił prawidłowe ustalenia. A. C. i B. C. dokonali zgłoszenia utwardzenia działki o numerze ewidencyjnym [...] kostką brukową, jednakże zrealizowali inwestycję z nieznacznym odstępstwem od załączonego do zgłoszenia szkicu graficznego. Wynika to z porównania mapy sytuacyjnej dołączonej do zawiadomienia o zamiarze utwardzenia powierzchni działki ze szkicem sytuacyjnym wykonanym podczas oględzin w dniu 30 września 2015 roku. Są to jednak odstępstwa niewielkie i nieistotne. W takiej sytuacji za właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej prawidłowo przyjęto tryb określony w art. 50 i 51 p.b. Umorzenie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz budowlanych (w istotny sposób) i nie ma potrzeby prowadzenia dalszych czynności naprawczych, co organ uzasadnił. Postępowanie toczyło się we wskazanym wyżej trybie i miało określony przedmiot, jakim była kwestia legalności utwardzenia nawierzchni nieruchomości, zatem Sąd rozpoznawał sprawę jedynie w tym zakresie przedmiotowym. Skarżący jednak wskazuje w skardze, że jemu chodziło przede wszystkim o problem obniżenia poziomu sąsiedniej posesji i powstania skarpy, a nie samego utwardzenia działki. W tym kontekście zauważyć należy, że prace związane z niwelacją, nadsypaniem, czy obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, co także ma przełożenie na problem właściwości organów (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2014 r., II SA/Gl 822/14; z 30 września 2015 r., II SA/Gl 377/15; wyrok WSA w Kielcach z 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 571/15; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1131/02). Tego rodzaju prace nie doprowadzają bowiem do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Jest to bowiem cały czas jedynie grunt. Konstrukcje typu ziemnego są zaliczane niekiedy do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne". Ustawa nie wyjaśnia co prawda, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładami budowli ziemnych objętych reglamentacją Prawa budowlanego mogą być wykonane z ziemi wzniesienia służące do jazdy motocrossowej, kopce, itp. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r., II SA/Kr 95/13, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2320/12). Inwestycja zrealizowana w niniejszym przypadku cech takich nie posiada. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2009 roku, sygn. akt II OSK 1721/08, jednak zaznaczył: "(...) ustalenie, iż w (...) sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, nie oznacza, że roboty ziemne (...) nie podlegają regulacji wynikającej z innych przepisów, np. Prawa ochrony środowiska, czy też Prawa wodnego." W niniejszej sprawie co prawda było prowadzone już postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), jednak jeśli stan faktyczny uległ zmianie, istnieje możliwość przeprowadzenia nowego postępowania w oparciu o art. 29 wskazanej ustawy. Organami właściwymi są tu jednak wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a nie nadzór budowlany. Sam skarżący pisze w skardze, że "(...) znaczenie ma też osuwanie się terenu gruntu z uwagi na powstałą skarpę, jak i odpływ wody, który powoduje nadmierne osuszanie gruntu i degradację ziemi, stanowiące jednocześnie realne zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącego i jego rodziny z uwagi na fakt możliwości powstania osuwiska (...)." Fragment ten wyraźnie świadczy o tym, iż właściwą procedurą byłaby procedura określona w Prawie wodnym (z możliwością powołania biegłego, o którym mowa w skardze), o ile zmienił się stan faktyczny od czasu zakończenia poprzedniego postępowania prowadzonego w tym trybie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu administracyjnego odpowiada wymogom z art. 107 §3 k.p.a., bowiem pozwala na zrekonstruowanie sposobu rozumowania organu oraz wskazuje na okoliczności, które legły u podstawy jej wydania. Szczegółowe przepisy przeanalizowane i zastosowane przez organ przywołane są w uzasadnieniu decyzji, przez co skarżący może zorientować się, jaka była podstawa rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu nie mogą być kontrolowane i rozstrzygane wszelkie kwestie, które nurtują skarżącego, bowiem przedmiot postępowania był określony, a organ nadzoru budowlanego mógł prowadzić czynności jedynie w zakresie swej właściwości. Nadto, skoro przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie legalności utwardzenia powierzchni przedmiotowej działki, to analiza pod kątem art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b., art. 68 pkt 1 i 2 p.b., wymagałaby prowadzenia odrębnego postępowania. Jeśli zapadnie rozstrzygnięcie w tym trybie, będzie ono podlegało kontroli przez organ odwoławczy i ewentualnie przez Sąd. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a, art. 6, 7, 8, 9 k.p.a, art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b., art. 68 pkt 1 i 2 p.b., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.