II SA/Gl 335/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 6 lutego 2026 r. nr SKO.II/426/209/2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 października 2025 r., nr [...], Prezydent Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 4 ust 2, art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Inwestor"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, drogami dojazdowymi i dojściami, parkingami zewnętrznymi, murami oporowymi, infrastrukturą techniczną, instalacjami wewnętrznymi i małą architekturą, na nieruchomościach położonych w B., przy ul. [...], oznaczonych jako dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz jako część dz. [...], [...] i [...], obręb [...]. W odwołaniu z dnia 18 listopada 2025 r. od powyższej decyzji A. L., J. L. działający w imieniu własnym oraz K. L. ("odwołujący") wnieśli o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 pkt 5, tj. spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, a także naruszenie art. 101 pkt 6 oraz art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2021 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.). W uzasadnieniu odwołania odwołujący podnieśli, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec braku pozytywnego uzgodnienia decyzji przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu miejskiego w B., dopuszczony został w postępowaniu dowód z ekspertyzy geotechnicznej na zlecenie tegoż Wydziału. W ocenie odwołujących analiza tej ekspertyzy wskazuje, że wykonanie wskazanych przez nią warunków obarczone jest ogromnym ryzykiem niepowodzenia na każdym etapie inwestycji, zarówno w fazie projektowej, budowlanej i użytkowania wybudowanych obiektów oraz obiektów znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji. Ryzyka niepowodzenia inwestycji, które zostały opisane w ekspertyzie, spadną na odwołujących, jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Zdaniem odwołujących, pomimo ustalenia w ekspertyzie, jak trudnym przedsięwzięciem jest realizacja planowanej inwestycji, wskazuje ona zalecenia do realizacji inwestycji, które jednocześnie stały się podstawą do ustalenia przez Prezydenta warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z tych zaleceń jest wykonanie dokładnej inwentaryzacji stanu obiektów w pobliżu realizowanej inwestycji, oraz geodezyjny monitoring tych obiektów wraz z instalacją raperów, ale z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, czy zalecenie to dotyczy ich nieruchomości położonej przy ul. [...], oraz na czym polegać miałaby dokładna inwentaryzacja stanu obiektów i na jakim etapie procesu inwestycyjnego miałaby być dokonana. Nie wiadomo również na czym polegać miałby monitoring geodezyjny, jaki okres miałby obejmować monitoring i czy dotyczy on także nieruchomości odwołujących. Zdaniem odwołujących zalecenie, aby prowadzić roboty budowlane nie doprowadzając do zawodnienia skarp i zbocza, jest niewykonalne w istniejących warunkach klimatycznych. Z ekspertyzy wynika, że w wyniku nieodpowiednio zabezpieczonych prac może dojść do awarii, a także do katastrofy budowlanej. W ocenie odwołujących uznać należy za niewykonalne kolejne zalecenie do realizacji inwestycji, polegające na wskazaniu, że roboty budowlane należy wykonywać w okresie bez opadów atmosferycznych, aby nie nawadniać gruntów, co może spowodować ich uplastycznienie, a co za tym idzie - pogorszenie parametrów wytrzymałościowych. Z opinii wynika, że granty spoiste zalegające w podłożu są wrażliwe na zawodnienie i stosunkowo niewielkie zmiany wilgotności powodują spadek parametrów wytrzymałościowych. Odwołujący zwrócili uwagę, że w pkt 9 decyzji wskazano, iż inwestor ma opracować projekt odwodnienia i wykonać odwodnienie obejmujące ujęcie wód powierzchniowych i podskórnych z górnej części zbocza, bez wskazania, czy dotyczy to nieruchomości, której są właścicielami. Odwołujący wyrazili przekonanie, że istnieje duże ryzyko, iż inwestycja w przypadku jej przeprowadzenia będzie miała duży wpływ na ich nieruchomość, ponieważ na każdym etapie jej przeprowadzenia, zarówno na etapie projektowania, a w szczególności na etapie jej prowadzenia, może dojść do błędów, których skutki dotkną ich jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Wyrazili swoje obawy m.in. co do możliwości bezszkodowego transportu ciężkimi samochodami procesu realizacji inwestycji ul. [...], przy której znajduje się ich nieruchomość a także wysokości nowej zabudowy, która powinna być ustalona w sposób sztywny na poziomie 3 kondygnacji. Zarzucili również, że postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału Starosty Powiatowego, który ma wyłączną kompetencję przed masowymi ruchani ziemi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 6 lutego 2026 r., nr SKO.II/426/209/2025, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. W konsekwencji dokonanej analizy materiału dowodowego sprawy organ odwoławczy doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji nie może pozostać w obiegu prawnym. W jego ocenie postępowanie organu I instancji było wadliwe w zakresie ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Pomimo, że organ I instancji poczynił w analizie przestrzennej ustalenia odnośnie do średnich parametrów zabudowy na obszarze analizy przestrzennej, to jednak ustalając parametry dla wnioskowanej inwestycji nie uzasadnił w tejże analizie odstępstwa od tych parametrów. Wątpliwości Kolegium wzbudziła również kwestia opracowania niezwykle ważnych dokumentów w sprawie (analiza przestrzenna, projekt decyzji, decyzja wydana z upoważnienia) przez tą samą osobę, gdyż w jego ocenie w ten sposób nie można mówić o funkcji kontrolnej organu, a tym samym nie dochodzi do weryfikacji ustaleń poczynionych w analizie przestrzennej. Ponadto organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne zamieszczenie w zaskarżonej decyzji dodatkowych składników, nieprzewidzianych w przepisach szczegółowych. Jego zdaniem bezpodstawne jest nałożenie na inwestora obowiązku przebudowy drogi publicznej, czy też zawarcia umowy w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych, gdyż w takiej sytuacji teren planowanej inwestycji uzyskałby dostęp do drogi publicznej dopiero po realizacji tych obowiązków (warunek zawieszający). W konsekwencji poczynionych analiz i ustaleń Kolegium doszło do wniosku, że stwierdzone uchybienia świadczą o tym, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W zaleceniach dla organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien on dokonać wszechstronnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych dotyczących możności zabudowy przedmiotowego obszaru, a także doprowadzić do prawidłowego opracowania istotnych dokumentów, o których mowa powyżej. W przypadku odstępstwa od ustalenia średnich parametrów planowanej inwestycji, konkretne i przekonywujące argumenty w tym zakresie powinny być zawarte w analizie przestrzennej. Organ powinien także w sposób jednoznaczny ustalić zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi oraz ustalić, czy na etapie podjęcia decyzji wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. W sprzeciwie z dnia 25 lutego 2026 r. M. M. (dalej "Skarżący") wniósł o uchylenie wyżej opisanej decyzji Kolegium i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. W jego ocenie organ odwoławczy błędnie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy - w szczególności w zakresie skrajnie niekorzystnych warunków geologicznych i zagrożenia osuwiskowego - pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji i jednoznaczną odmowę ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W piśmie przewodnim z dnia 11 marca 2026 r. Kolegium przekazało sprzeciw i odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdziło, że jego twierdzenia o możliwości podjęcia merytorycznej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21; z 27 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 959/21). Sąd ocenia więc jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia przepisu art. 64e p.p.s.a. znajduje potwierdzenie w treści art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy postępowania, a jedynie strona wnosząca sprzeciw i organ odwoławczy, który wydał objętą sprzeciwem decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Ponadto wskazać należy, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego, bowiem przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyroki NSA z dnia: 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3011/17; 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2226/18; 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2222/19). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, a mianowicie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien więc nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 406/20 i 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1299/11). Dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. NSA m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2769/19 uznał, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy termu organowi do ponownego rozpoznania, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Kolegium nie wykazało przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana po kolejnym przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji, który zgromadził obszerny materiał dowodowy, w tym szereg opinii oraz ekspertyzę. Wskazane prze Kolegium wady analizy urbanistycznej dotyczące zastosowania parametrów zabudowy stanowiące odstępstwo od ustalonych w analizie urbanistycznej średnich nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Również zawarcie w zaskarżonej decyzji niedozwolonych zapisów w nieprzewidzianych w przepisach szczegółowych nie stanowi takiej przesłanki, gdyż tego typu zapisy mogą być skorygowane przez organ odwoławczy - jest on nie tylko organem kontrolnym, ale zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu Kolegium twierdząc, że organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych dla jej rozstrzygnięcia nie wskazało jakich prawnie relewantnych okoliczności nie ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Warto zauważyć, że takie same zastrzeżenia do decyzji Kolegium w tej samej sprawie wyraził już tut. Sąd w wyroku z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 146/25. Zdaniem Sądu Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego w jego ocenie zmuszone jest podjąć decyzję kasatoryjną wskazując jednocześnie jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie może w tym zakresie zastosować art. 136 k.p.a. Na koniec poczynionych rozważań Sąd zauważa, że Kolegium nie podało żadnych zaleceń co do przeprowadzenia dowodów przez organ I instancji. Użycie przez Kolegium zwrotu, że "w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien dokonać wszechstronnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowego obszaru, a także doprowadzić do opracowania istotnych dokumentów" nie spełnia tego warunku. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem Kolegium nie wykazało, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji okoliczności nie mieszczą się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium stosownie do dokonanej ponownej oceny materiału dowodowego rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub innego zakończenia postępowania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź konkretnie wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., na które składa się kwota 100 zł. uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.