II SA/Gl 390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 lipca 2011 r. obecny uczestnik postępowania "A" Sp. jawna w likwidacji z siedzibą w B. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie należnego mu odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. (dalej: WRN) z dnia [...] r., Nr [...], o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Jak wynika z treści uzasadnienia tego wniosku, co zresztą nie było kwestionowane przez organy w toku postępowania, decyzją z dnia [...] r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność powołanego na wstępie orzeczenia WRN w części dotyczącej odszkodowania, a w części dotyczącej wywłaszczenia stwierdził, że orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją z dnia [...] r. przez Ministra Budownictwa, zaś skarga na tą ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 139/07. Z kolei wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 211/08, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Następnie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1581/08, WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] r. Wskazując na powyższe uczestnik postępowania stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną i wobec nie ustalenia odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości uzasadniony jest obecnie wniosek o ustalenie tego odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualnie toczy się przed Ministrem Infrastruktury postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego Ministra z dnia [...] r., a także postępowanie administracyjne z odwołania I. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. o odmowie uchylenia orzeczenia WRN z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że wniosek o ustalenie odszkodowania jest przedwczesny i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania domagając się jego uchylenia, skutkiem czego Wojewoda [...] zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania wskazując dodatkowo, że do dnia wydania swojego postanowienia nie został rozpoznany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Dalej organ stwierdził, że przepisy prawa nie wprowadzają żadnego ograniczenia w kwestii terminu złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Dodał, że w dacie wydania rozstrzygnięcia z dnia [...] r. decyzje, od których nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji były ostateczne. W tej sytuacji nie można uznać, aby wniosek uczestnika postępowania złożony został przedwcześnie. Konkludując organ stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Organ zwrócił też uwagę na wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r. wątpliwości w kwestii legitymacji wnioskodawców do domagania się stwierdzenia nieważności orzeczenia WRN z [...] r., które winny zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji winien rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta B., który oznaczył się w skardze jako wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania ze wskazaniem na rozważenie zawieszenia postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując swoje zarzuty skarżący wskazał po pierwsze, że przed nowelizacją przepisów k.p.a., tj. przed 11 kwietnia 2011 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznawany był w doktrynie za odpowiednik zwykłego środka zaskarżenia, równoważnego z odwołaniem. Po drugie przepis art. 16 § 1 k.p.a. w aktualnym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r., a zarówno wniosek o odszkodowanie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji miały miejsce po tej dacie. W ocenie skarżącego w takiej sytuacji, wobec toczącego się postępowania administracyjnego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., wniosek uczestnika o odszkodowanie jest przedwczesny, co powoduje, że postępowanie w sprawie odszkodowania nie może być wszczęte. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w katalogu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie mieści się organ, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, albowiem nie ma związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Sam fakt gospodarowania zasobami nieruchomości Skarbu Państwa nie tworzy po jego stronie prawa do kwestionowania rozstrzygnięcia organu nadzoru w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie Prezydentowi Miasta B. nie przysługiwało prawo do wniesienia środka zaskarżenia, gdyż on sam jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2012 r. skarżący ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę podniósł, że skarżącym w niniejszej sprawie jest Skarb Państwa a nie Prezydent Miasta B. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2012 r. reprezentujący uczestnika postępowania likwidator wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności skargi, w szczególności wobec zarzutów podniesionych przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Wbrew tym zarzutom skargę należy uznać za dopuszczalną. Jakkolwiek słusznie zauważa organ odwoławczy, że co do zasady legitymacja skargowa nie przysługuje organowi, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, to jednak w niniejszej sprawie skarżącym nie jest Prezydent Miasta B. działający jako organ pierwszej instancji lecz Skarb Państwa. Prezydent działa natomiast w tej sprawie jako statio fisci Skarbu Państwa. W wyroku z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 888/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie jest organem Skarbu Państwa. Jednak reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa i dlatego prezydent miasta na prawach powiatu ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję uszczuplającą zasób nieruchomości Skarbu Państwa, którymi dotychczas gospodarował. Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że Prezydent Miasta B. ma interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie wydane w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość znajdującą się w zasobach Skarbu Państwa, którymi gospodaruje po myśli art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), zwanej dalej u.g.n. (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 1060/99). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dodatkowo brzmienie przepisu art. 142 ust. 2 u.g.n. W myśl tego przepisu w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek przepis ten dotyczy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak wynika z niego wyraźnie, że zamiarem ustawodawcy nie było wyłączenie w tych sprawach prezydenta miasta na prawach powiatu w sytuacji, gdy stroną jest Skarb Państwa. W sprawach dotyczących odszkodowania brak jest odpowiedniego przepisu, co tym bardziej prowadzi do wniosku, że prezydent miasta na prawach powiatu ma legitymację skargową w sprawach, w których reprezentuje Skarb Państwa pomimo, iż ten sam prezydent wydał rozstrzygnięcie w sprawie jako organ pierwszej instancji. Za chybiony należy uznać także zarzut nie wyczerpania środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy uznać również sytuację, w której którakolwiek ze stron postępowania z takiego środka skorzystała. Wówczas prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje również pozostałym stronom postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I GSK 1071/07, wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I GSK 1202/06, wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1253/04). W niniejszej sprawie, jak już wyżej wywiedziono, Skarb Państwa jest stroną postępowania. Uznając skargę za dopuszczalną i przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać przyjdzie, że odpowiada ono prawu, a to z uwagi na to, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał w żaden sposób, że wniosek o odszkodowanie pochodził od osoby niebędącej stroną w postępowaniu. Rozważenia zatem wymaga, czy wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie mogło być wszczęte. Omawiany przepis nie wyjaśnia przy tym, co należy rozumieć przez uzasadnione przyczyny. Niewątpliwie jednak chodzi o przyczyny przedmiotowe, uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. przyznania prawa własności do nieruchomości komunalnej lub wydzierżawienia takiej nieruchomości, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej - przed sądem cywilnym (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 61a k.p.a., Lex/el. 2011). Taka sytuacja nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. Wniosek (żądanie) uczestnika postępowania dotyczy materii, która podlega załatwieniu przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, co wynika wprost z art. 129 ust. 5 u.g.n. Słusznie przy tym strony zwracają uwagę, że przepisy prawa nie regulują kwestii terminu złożenia takiego wniosku. Może on być zatem złożony w każdym czasie. Jego rozstrzygnięcie następuje natomiast na podstawie stanu prawnego i faktycznego, jaki ma miejsce w dacie orzekania przez właściwy organ. Powyższe rozważania prowadzić muszą do wniosku, że brak było przesłanek, które pozwalały organowi pierwszej instancji na wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organ ten był organem właściwym, nie stwierdził, że wniosek pochodzi od osoby niebędącej stroną, a żądanie strony podlegało załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez ten organ. Kwestią wykraczającą poza granice niniejszej sprawy jest natomiast kwestia, jakiej treści rozstrzygnięcie winien był wydać organ pierwszej instancji. Jakkolwiek wskazanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do ewentualnego zawieszenia postępowania nie jest wiążące dla organu pierwszej instancji, to jednak nie można wykluczyć, że do zawieszenia postępowania mogłoby dojść w sytuacji stwierdzenia przez organ, że zachodzi któraś z przesłanek określonych w art. 97 lub 98 k.p.a. Jeżeli w ocenie organu żadna z takich przesłanek nie zachodzi, to wówczas brak będzie przeszkód do wydania decyzji merytorycznej, bądź decyzji, o której mowa w art. 105 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, za zgodne z prawem należało uznać rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, co skutkowało oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, z uwagi na podnoszone przez strony w tej materii argumenty, że wbrew stanowisku organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, decyzja, od której służy środek zaskarżenia przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Również nie była taką przed dniem 11 kwietnia 2011 r. tj. przed nowelizacją k.p.a. dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). W szczególności wskazać przyjdzie, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się i stosowało się przed omawianą nowelizacją, odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 k.p.a. in fine). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominował pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach oznacza również i to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w ocenie Sądu brak było podstaw do uznania decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze za decyzję ostateczną przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub przed rozpoznaniem takiego wniosku (por. szerzej na ten temat: G. Łaszczyca (w): Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2010, t. II, str. 185 i n.). Ta okoliczność w świetle przedstawionych wcześniej rozważań pozostawała jednak bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych bez bliższego określenia miejsca ich publikacji są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl