II SA/Gl 466/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi E. H.-K., A. R., A. S., K. S., P. J. i T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zastępca Prezydenta Miasta S. działający z upoważnienia Prezydenta tego Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej powoływana jako "ustawa o drogach") oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta S., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta S., nałożył na E. H.-K., T. H., P. J., A. R., A. S., K. S. oraz R. O. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W sentencji decyzji stwierdzono, że powyższa kara stanowi konsekwencję zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na okres od [...] do [...] r. i zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi 10 – krotność opłaty, która zostałaby naliczona w przypadku uzyskania zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie opłata wynosiłaby 1,00 zł/m2 za 1 dzień x 1m2 x 51 dni = 51 zł. Organ stwierdził także, że kara pieniężna (za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – do 1m2 – dwie tablice o powierzchni 0,48 m2 i treści "[...],[...]") jest sankcją za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, co w sprawie zostało stwierdzone. Podał także, iż ul. [...]– w pasie której umieszczono reklamę – posiada status drogi publicznej na mocy uchwały nr [...] oraz uchwały z dnia [...] r. – jest drogą publiczną zaliczona do dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych S., miasta na prawach powiatu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: E. H.-K., T. H., P. J., A. R., A. S., K. S. oraz R. O.i. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Twierdzili, że przedmiotowa tablica znajduje się na budynku prywatnym, a nie w pasie drogowym. Ich zdaniem brak jest podstaw do interpretacji rozszerzającej art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Interpretacja ta powinna mieć charakter funkcjonalny (tu powołano orzecznictwo sądowoadministracyjne), a w związku z tym pojęcie pasa drogowego nie może być rozciągane w głąb, poza pas drogowy, który z uwagi na swoje przeznaczenie służy tylko do ruchu odbywającego się na wydzielonym pasie ziemi. Natomiast po budynku, do którego przymocowana jest tablica nie odbywa się żaden ruch. Nadto odwołujący się podnieśli, że przedmiotowa tablica nie jest reklamą bowiem nie zachęca do kupowania żadnego produktu ani nie rozsławia żadnej osoby. Jest to tablica informacyjna ("[...]") i jedynie wskazuje, że w budynku znajdują się kancelarie adwokackie. W ocenie odwołujących się organ pierwszej instancji zastosował odpowiedzialność zbiorową i nie ustalił kto konkretnie przedmiotową tablicę wywiesił. Kancelarie adwokackie powstawały w różnym czasie, a adwokaci je zakładali w okresie kiedy tablica już wisiała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium opisało decyzję organu pierwszej instancji, odwołanie i dokonało kwalifikacji ul. [...] w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, przytoczyło regulacje art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazało, że z treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wynika, że reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi z wyłączeniem nośnika, który jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkownika danej drogi. Z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego) ale w przestrzeni nad tą powierzchnią. Powołując się na wskazane w decyzji wyroki sądów administracyjnych organ stwierdził, że pas drogowy to nie tylko powierzchnia drogi (pasa drogowego), ale także określona przestrzeń nad tą powierzchnią. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi więc wątpliwości, że tablica "[...]" stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy, została ona umieszczona prostopadle do ściany budynku przy ul. [...]i na tej ścianie, w pasie drogowym tej ulicy. Nie wynika natomiast ze zgromadzonych w sprawie materiałów, ani z decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o jakie przesłanki i dowody organ ten ustalił strony postępowania (odwołujących się). Nie ustalono kto i jaki ma tytuł prawny do budynku przy ul. [...], kto ponosi odpowiedzialność za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, ani kto jest jej właścicielem. W ogóle nie uzasadniono przyczyn uznania odpowiedzialności R. O. (nie będącego adwokatem). Wreszcie Kolegium wskazało na braki w materiale dowodowym, które nie pozwalają na ustalenie w jaki sposób przyjęto końcowy termin okresu, to jest [...]r., za który wymierzono karę administracyjną. Potrzebą uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego organ odwoławczy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wszyscy skarżący (dotychczasowi odwołujący się) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i umorzenie postępowanie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie winno być umorzone w stosunku do skarżących jako bezprzedmiotowe. Podtrzymano także zarzuty wcześniej zgłoszone w odwołani, a dotyczące kwalifikacji tablicy informacyjnej "[...]" jako reklamy, a także przyjęcia, że zajmuje ona pas drogowy skoro przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony pas ziemi, który służy ruchowi po nim odbywającemu się. Podkreślono, brak dokładnego określenia granic nieruchomości przy ul. [...]. Wreszcie uzasadniając żądanie umorzenia postępowania w sprawie zaakcentowano, że nawet z decyzji organu odwoławczego nie wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczy interesu prawnego skarżących. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podniesionych w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium brak w sprawie jest podstaw do umorzenia postępowania, bowiem właśnie brak wykazania podstaw odpowiedzialności skarżących był jedną z przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga R. O. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 28 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający jej wycofanie z obiegu prawnego, chociaż Sąd dostrzega braki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzje organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi tablicą informacyjną – reklamową o powierzchni 0,48 m2 z jednej strony (z dwóch stron 2 x 0,48 m2) i treści "[...]". Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja spełnia wymagania powyższego przepisu. W decyzji tej bowiem wyraźnie wskazano na brak postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, które to braki uniemożliwiają wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Należy podzielić stanowisko organu, iż w postępowaniu zmierzającym do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi niezbędnym jest ustalenie okresu tego zajęcia i podmiotu, który zajęcia tego dokonał. Z tą ostatnią kwestią wiąże się zarzut skarżących, nie posiadania przez nich przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i żądanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia (z powodu braku przymiotu strony) postępowania w sprawie. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) wydaje się jedynie w sytuacji, kiedy nie ma możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, co wynika z trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty czyli bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów stosunku administracyjnego. Istnieje przy tym bezprzedmiotowość przedmiotowa np. brak podmiotu postępowania, posiadanie przez sprawę charakteru cywilnego i bezprzedmiotowość podmiotowa np. brak strony postępowania – śmierć osoby fizycznej. Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność, która musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Istnieje bowiem przedmiot tego postępowania w postaci tablicy "[...]", która to tablica stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2246/06; wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 129/08) i zdaniem organu znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Zdaniem Sądu usytuowanie spornej reklamy w pasie drogowym ul. [...]w sprawie nie zostało wykazane we właściwy sposób, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Ze znajdującej się w aktach metryki ul. [...], ani rysunku obrazującego przekrój poprzeczny tej ulicy nie wynika, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym tej ulicy. Zdaniem Sądu brak ten może zostać przez organ pierwszej instancji usunięty (niezależnie od wskazań zawartych w zaskarżonej decyzji) dołączeniem urzędowego dokumentu geodezyjnego, który określa linie graniczne działki ewidencyjnej stanowiącej ul. [...] z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy w granicach tej działki, i mapy dla celów projektowych ze wskazanym miejscem usytuowania reklamy. Dokumenty te – w ocenie Sądu – jednoznacznie wskażą na miejsce umieszczenia reklamy, a więc stanowić będą dowód na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...]. Co do rozumienia pojęcia – pas drogowy (art.4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) skład orzekający akceptuje stanowisko organu orzekającego. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a konkretnie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem postępowanie zmierzające do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy musi – niezależnie od dotychczas poczynionych ustaleń – powinno określać czas tego zajęcia ze wskazaniem dowodów w oparciu, o które ten czas ustalono oraz osobę ponoszącą odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Powracając jeszcze do zaskarżonej decyzji, Sąd pragnie stwierdzić, że co do zasady stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy (który może być równocześnie inwestorem). To właśnie właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest stroną w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (wyrok z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, a także II SA/Gl 57/10; II GSK 694/10; II GSK 691/10; II SA/Rz 1066/10; II GSK 204/10). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę. mw