II SA/Gl 473/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał K. B. wstrzymanie robót budowlanych polegających na remoncie izolacji ścian budynku mieszkalnego położonego w S. na działce nr [...] przy ul. [...] oraz wykonaniu drenażu opaskowego tego budynku, którego właścicielami są jej rodzice K. i W. B. Jednocześnie nałożył na K. B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji budowlanej dotychczas wykonanych robót oraz oceny ich stanu technicznego w tym stanu technicznego istniejącej studni zbiorczej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej na skutek skargi sąsiada K. W. stwierdzono, że wokół budynku wykonywany jest drenaż opaskowy jednak z uwagi na warunki zimowe roboty przerwano, z tego samego powodu nie można było precyzyjnie ustalić wykonanego już zakresu robót. Ustalono, że inwestorem tych robót jest K. B., a rozpoczęto je z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane, przed dokonaniem wymaganego prawem zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust.2 pkt.1) i pkt. 9) tejże ustawy na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie izolacji ścian budynku oraz wykonaniu drenażu opaskowego budynku nie było wymagane pozwolenie na budowę jednak stosownie do art. 30 ust.1 pkt.1) zamiar wykonania takich robót należało zgłosić właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej na 30 dni przed planowanym ich rozpoczęciem. Przypadki samowoli budowlanej polegające na przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określone są w art. 50 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane, przepis ten wraz z art. 50a i art. 51 ustawy ustalają procedurę postępowania naprawczego. Zażalenie na ww. postanowienie PINB w R. z dnia [...] r. wniosła K. B. argumentując, iż nie została powiadomiona o wszczęciu wobec niej jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, znany jest jej natomiast fakt prowadzenia postępowania wobec jej ojca – K. B. Podniosła nadto występującą, jej zdaniem, stronniczość organu I instancji. Wskazać w tym miejscu trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 24 stycznia 2011 r., a w czasie dwóch miesięcy od jego doręczenia PINB w R. nie wydał decyzji, o których mowa w art. 50a ust. 2 lub 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w R. umorzył bowiem postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania przez K. B. robót budowlanych polegających na remoncie izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz budowie drenażu opaskowego uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, iż roboty wprawdzie zostały wykonane samowolnie to jednak w sposób zgodny z przepisami. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wyjątki od tej reguły przewidziano enumeratywnie w art. 29-31 ustawy. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Jednocześnie na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy roboty te wymagają zgłoszenia. Normę prawną wynikającą z tych dwóch przepisów należy rozumieć w ten sposób, iż roboty polegające na wykonaniu drenażu w otulinie parku krajobrazowego - jak w niniejszym przypadku, wymagają pozwolenia na budowę. Jednakże odwołując się do art. 70 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity - Dz. U. 2005, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) zauważyć należy, zdaniem organu, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami oraz dzielą się w zależności od funkcji i parametrów na urządzenia melioracji podstawowych i szczegółowych. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy drenowanie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W ocenie organu II instancji drenaż opaskowy wykonany wokół budynku nie pełni funkcji, o której mowa w art. 70 Prawa wodnego lecz stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym mające na celu zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w rozumieniu art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego. Prowadzenie robót tego rodzaju wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę, ale jednocześnie nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, zatem właściwym trybem działania organu nadzoru budowlanego był tryb naprawczy z art. 50-51 tejże ustawy. Organ II instancji wskazał nadto, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a ust. 2 lub 51 ust. 1 tejże ustawy. Z brzmienia tego przepisu nie sposób jednak wysnuwać tezy, iż niewydanie w terminie decyzji powoduje bezprzedmiotowość rozpatrywania prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu robót w trybie zażaleniowym. Pomimo istnienia linii orzeczniczej sprzeciwiającej się powyższemu poglądowi, w ocenie [...] WINB za powyższym stanowiskiem przemawiają argumenty celowościowe i funkcjonalne (organ przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych). W konkluzji organ II instancji wskazał, iż jego zdaniem zasadne było wydanie przez PINB w R. zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na Inwestora określonych obowiązków. Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu wskazała, iż rozpoznające wniesione przez nią zażalenie postanowienie [...] WINB w K. zostało wydane po czterech i pół miesiąca, dopiero po interwencji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w W., co narusza co najmniej art. 37 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ponadto postanowienie to w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów zażalenia. Organ II instancji nadmienia jedynie, że strona podniosła argument o nie powiadomieniu jej o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale nie widzi w tym jakiegokolwiek uchybienia. Strona nie uzyskała natomiast odpowiedzi na pytanie w stosunku do kogo toczy (toczyło) się postępowanie administracyjne o sygnaturze [...]. W dalszej części strona opisała przewlekły, jej zdaniem, sposób postępowania przez organ I i II instancji, naruszający art. 35 i 36 i 37 § 2 k.p.a. oraz fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził postępowanie administracyjne wszczynając je wobec innej osoby, a skończył wobec innej osoby. W konkluzji skarżąca wniosła o cyt. "unieważnienie postępowania administracyjnego [...] r., z uwagi na fakt, iż zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za chybione i podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto odnosząc się do zarzutów braku powiadomienia Skarżącej o wszczęciu postępowania wskazał, przywołując orzecznictwo NSA, iż nawet wobec dostrzeżonych braków formalnych nie ma podstaw do uchylenia postanowienia i przekazania go do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, skoro wykazano, iż zachodzą przesłanki do wstrzymania robót. Dodatkowo, w ocenie [...] WINB K. B. miała pełną świadomość stanu sprawy, gdyż nawet bez formalnego zawiadomienia, brała ona czynny udział w postępowaniu. Odnośnie zaś naruszenia terminów określonych w art. 35 k.p.a., to ich naruszenie nie pozbawia organu zdolności orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte, z innych wprawdzie przyczyn niż podniesione w skardze, uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl z kolei ust. 4 przywołanego artykułu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana nakazująca rozbiórkę decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo jedna z decyzji wyliczonych w art. 51 ust. 1. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, co akcentuje organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż decyzje, o których mowa powyżej nie zostały wydane (organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie), a tym samym po bezskutecznym upływie 2 miesięcy postanowienie straciło moc. Bezspornym jest także, iż pomimo wniesienia w terminie ustawowym przez K. B. zażalenia na ww. postanowienie nie zostało ono przez organ II instancji rozpoznane przed utratą mocy obowiązującej aktu. Wyłania się zatem wątpliwość, w przepisach prawnych jednoznacznie nie rozstrzygnięta, czy może podlegać merytorycznemu rozważeniu przez organ II instancji zażalenie na postanowienie, które wskutek upływu ponad 2 miesięcy od dnia doręczenia i bezspornego w sprawie niewydania w tym czasie przez organ kolejnych decyzji, stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego straciło już ważność. Kwestia ta niewątpliwie wymaga wnikliwej uwagi. Wątpliwość, o której mowa, rozważana była zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie i na przestrzeni lat zarysowały się w tej mierze dwa stanowiska, obydwa posiadające przemawiające za sobą ważkie, choć odmienne, argumenty. Jedno, dowodzące, iż umorzenie postępowania odwoławczego, możliwe jest jedynie w przypadku bezprzedmiotowości tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Taka bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi jedynie w razie skutecznego cofnięcia środka zaskarżenia. Skoro bowiem z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość kwestionowania przez stronę trafności postanowienia opartego na treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w drodze zażalenia o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu, to strona winna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organu I instancji co do wystąpienia w sprawie przypadku określonego w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, po ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy co do istoty przez organ II instancji. Prawo strony do wykorzystania przewidzianej przez ustawodawcę możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy w II instancji realizowane jest, gdy organ II instancji orzeka merytorycznie, a nie ogranicza swej wypowiedzi do formalnego zakończenia postępowania drugoinstancyjnego poprzez jego umorzenie, które nie zawiera prawnej oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony, dokonanej przez organ I instancji - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 564/06 (wprawdzie wyrok ten zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych, kiedy to w trakcie obowiązywania postanowienia wydano decyzję z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak wyrażona w uzasadnieniu teza ma, jak się wydaje, charakter generalny). Drugie ze stanowisk, w ostatnim okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące, oparte jest z kolei na tezie, iż przewidziany w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego termin 2 miesięcy, jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji wniesionego przez stronę zażalenia. Bezskuteczny natomiast upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin dwumiesięczny dotyczy także organu odwoławczego – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r,. sygn. akt II OSK 566/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 625/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1304/08 (wskazujący, iż jedynie w odniesieniu do kontroli legalności postanowienia przez sąd administracyjny upływ ważności aktu nie stanowi przeszkody prawnej); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 313/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1341/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 988/09. Sąd w obecnym składzie przychyla się do drugiego z poglądów. Skoro bowiem stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu straciło ważność, a tym samym nie pozostaje już w obrocie prawnym to bezprzedmiotowym byłoby merytoryczne rozpoznanie przez organ odwoławczy wniesionego zażalenia. Działanie takie musiałoby bowiem zostać zakończone, wobec nie wycofania zażalenia przez stronę, jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Pamiętać zaś należy, że organ odwoławczy ocenia zaskarżone doń postanowienie bądź decyzję w dacie orzekania, nie zaś w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego, nie można podzielić poglądu, który w efekcie oznaczałby, że organ II instancji utrzymuje w mocy postanowienie, które już wcześniej, z mocy samego prawa, z obrotu prawnego zostało wyeliminowane, bądź postanowienie, które w obrocie tym już nie istnieje uchyla. Tym samym, zdaniem Sądu, organ II instancji po stwierdzeniu, że minął już okres, po którym postanowienie straciło ważność winien był postępowanie zażaleniowe umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie był już bowiem uprawniony do merytorycznego badania wniesionego zażalenia. W efekcie zaskarżone postanowienie musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, organ winien bowiem poprawne rozstrzygnięcie oprzeć na art. 105 k.p.a. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają nie tylko zażalenie na postanowienie pierwszoinstancyjne wniesione przez K. B. lecz także odrębne zażalenie wniesione przez jej ojca, K. B., jak wynika z pisma z dnia 3 lutego 2011 r. także przez PINB w R. przekazane organowi II instancji. Pomimo to zaskarżone postanowienie stwierdza w części nagłówkowej, iż wydane zostało po "zapoznaniu się z zażaleniem K. B.", nie wspomina zaś o wniesionym drugim zażaleniu. Sąd zwraca zatem uwagę organowi II instancji, iż w razie wniesienia w stosunku do rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego środków zaskarżenia przez kilka stron organ winien ustosunkować się do nich łącznie. Jednocześnie skład orzekający akcentuje, iż dostrzega podnoszone przez skarżącą opóźnienie organu II instancji w zakresie rozpoznania wniesionego przez stronę zażalenia, w stosunku do terminów przewidzianych w k.p.a. W okresie oczekiwania strona nie skorzystała jednak z przysługujących jej w razie bezczynności organu środków prawnych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.