II SA/Gl 480/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skarg A. P. i A.P.-P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, a dla skarżącej A. P.-P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.(dalej: PINB) umorzył postępowanie w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr 2 obręb M., tj. na posesji przy ulicy [...] w B.- jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo budowlane remont urządzeń budowlanych, a do takich należy utwardzenie terenu, nie wymaga obecnie zarówno zgłoszenia, jak i uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od w/w decyzji wniosła A. P. – P. zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania w zakresie dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji działania na szkodę odwołującej się. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 104, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016r. poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca A. P. – P. jako właścicielka posesji nr [...] przy ul. [...] w B. posiada przymiot strony w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr 2 obręb M., tj. na posesji przy ulicy [...] w B. Tym samym należało uznać, że remont utwardzenia części terenu może oddziaływać negatywnie na działkę skarżącej uniemożliwiając lub chociażby utrudniając jej zagospodarowanie lub korzystanie z działki. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała konieczność uchylenia decyzji z uwagi na uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, bowiem organ nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wykonane roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu nie są reglamentowane przepisami Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że również w stosunku do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną istnieje możliwość interwencji organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego powiatowy organ nadzoru budowlanego winien zbadać ponownie wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, w szczególności z działem II rozdziału Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 1422). Wskazał również, że kwestię odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej regulują przepisy powołanego rozporządzenia w § 28 ust. 1 oraz § 29. W ocenie organu konieczne jest również zbadanie wykonanych robót pod kątem ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto konieczne jest ustalenie jaką funkcję pełni wykonane utwardzenie, bowiem skarżąca w treści odwołania wskazuje, iż efektem realizacji tych robót jest powstanie parkingu, który nie spełnia norm określonych w warunkach technicznych, w tym przepisów dotyczących odległości od działek sąsiednich. [...]WINB wskazał również, iż w trakcie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do innych uchybień procesowych w szczególności zaś naruszenia obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. Skargi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły A. P. i A. P.-P. Skarżąca A. P. zarzuciła prowadzenie postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu w sytuacji, gdy nie wymaga on dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto podniosła, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione z uchybienie terminu przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Z kolei skarżąca A. P.-P. powtórzyła zarzuty i argumentację, którą zawarła w treści odwołania, dodatkowo wskazując, że w wyniku wykonanych prac doszło do podwyższenia terenu, zamknięcia drogi gminnej oraz przebudowy infrastruktury technicznej znajdującej się w drodze. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skarg. Pismem z dnia 23 listopada 2017r. skarżąca A. P.-P. uzupełniła argumentację skargi wskazując, że w innych toczących się postepowaniach przed organami nadzoru budowlanego przyznano jej przymiot strony. W toku postępowania sądowego skarżąca A. P.-P. podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację jednocześnie wskazując, że w innych toczących się postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego przyznano jej przymiot strony, na dowód czego przedłożyła pismo z dnia 23 listopada 2017r. wraz z załącznikami. Nadto wskazała, ze organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną w oparciu o posiadaną dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie remontu utwardzenia części terenu, nie została doręczona skarżącej A. P.-P. Prawidłowo natomiast doręczono tę decyzję innym stronom postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści art. 58 k.p.a. wynika natomiast, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nadto jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przypadku zatem, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdyż działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości. Wskazać również należy, ze zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3151/12) utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). Wyjaśnić przy tym należy, że w sytuacji gdy skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono jej decyzji, podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącej, także udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 232/09). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie dokonał weryfikacji tych okoliczności. Jak wynika z akt postępowania decyzja organu I instancji nie została skarżącej A. P.-P. doręczona, zatem należało przyjąć, że 14 dniowy termin do wniesienia przez skarżącą odwołania, rozpoczął swój bieg z dniem, w którym najpóźniej doręczono przedmiotową decyzję jednej ze stron tego postępowania tj. 21 listopada 2016r. Natomiast odwołanie skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 stycznia 2017r. Z pisma przewodniego PINB w B. wynika, że odwołanie zostało wniesione po terminie. [...]WINB nie zbadał tej okoliczności i nie wyjaśnił, czy skarżąca wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Nie wyjaśnił również tego, czy wolą skarżącej, która wskazywała, że decyzja organu I instancji nie została jej doręczona, było zainicjowanie postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, że nawet strona pozbawiona udziału w sprawie może domagać się przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aczkolwiek usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie może być brak doręczenia decyzji. Strona, której nie doręczono decyzji, może natomiast uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, innymi niż niedoręczenie decyzji nadzwyczajnymi przeszkodami uniemożlwiającymi wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, który ma do niej zastosowanie, np. chorobą trwającą w okresie terminu do wniesienia odwołania ( por. wyrok WSA w Poznaniu w z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 562/15 dostępny na: stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto [...]WINB przyjął, że wnoszącej odwołanie przysługuje przymiot strony postępowania, nie dokonując żadnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie ograniczając się do stwierdzenia, że wykonane roboty mogą negatywnie oddziaływać na działkę skarżącej, uniemożliwiając lub utrudniając jej zagospodarowanie lub korzystanie, nie wskazując przy tym na czym miałyby polegać utrudnienia w zagospodarowaniu i korzystaniu z działki skarżącej oraz z jakich przepisów prawa materialnego wynika jej interes prawny. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie legalności danej inwestycji nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru wykonanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Pamiętać przy tym należy, że wątpliwości dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść podmiotu, który zabiega o taki status, także po to by nie kreować kolejnych postępowań nadzwyczajnych w tej samej sprawie ( por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2889/15, LEX nr 2338360). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność zbadania wniesienia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu oraz przez osobę mającą interes prawny w sprawie, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 1 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 i art. 209 p.p.s.a.