II SA/Gl 488/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. M. W. (dalej: "skarżąca") w dniu [...] r. złożyła do Prezydenta Miasta C. w formie papierowej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci - syna M. W. (ur. [...].1999r.) i córkę M. W. (ur. [...] 2008 r.). Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna, na okres od 01.10.2017 r. do 04.11.2017 r. i na córkę, na okres od 01.10.2017 r. do 31.05.2018 r., oraz przyznano świadczenie wychowawcze na córkę w kwocie 250,00 zł. miesięcznie, na okres od 01.06.2018 r. do 30.09.2018 r. W odwołaniu skarżąca podniosła, że domaga się przyznania świadczenia wychowawczego za cały okres świadczeniowy począwszy od dnia 01.10.2017 r., bowiem wówczas sama utrzymywała dzieci, które przebywały u niej zgodnie wyrokiem Sądu Okręgowego w C. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., mocą którego orzeczono jej separację z mężem. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...].2018 r. Organ przyznał świadczenia mężowi, a jej do czasu uprawomocnienia się wspomnianego wyroku, odmówił ich przyznania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu Kolegium przedstawiło warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego i zasady jego wypłacania, w oparciu o treść art. 4 ustawy. Podkreśliło, że na podstawie prawomocnego z dniem [...] 2018 r. wyroku Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], Sąd orzekł separację małżeństwa skarżącej i M.K. W. oraz powierzył im obydwu wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi M. i M., ustalając, że miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania obojga rodziców, wskazując szczegółowo w jakich okresach dzieci mają przebywać naprzemiennie u każdego z rodziców, oraz zobowiązał strony do zgodnego współdziałania w sprawach dzieci, nałożył na obydwie strony obowiązek ponoszenia po połowie kosztów utrzymania i wychowywania dzieci oraz kosztów utrzymania mieszkania. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca i ojciec dzieci sprawują opiekę naprzemienną, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy. Jednak ojciec dzieci jako pierwszy złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, z tego powodu, skarżąca otrzymała wnioskowane przez siebie świadczenie od daty uprawomocnienia się wyroku w wysokości jego połowy, bowiem za wcześniejszy okres świadczenie to zostało wypłacone ojcu dzieci. W tych okolicznościach faktycznych, skoro zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego tylko orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze skarżąca podniosła, że zgodnie z przytoczonym wyrokiem sprawuje opiekę naprzemienną od dnia [...] 2017 r., co potwierdził wywiad środowiskowy. Samo uprawomocnienie się wyroku w żaden sposób nie wpłynęło jednak na sprawowaną przez nią opiekę. Jej mąż nie pierwszy raz przedłuża wszelkie postępowania, aby wyłudzić korzystną dla siebie decyzję, nie patrząc na dobro dzieci. Z tego powodu domagała się przyznania świadczenia wychowawczego również za okres sprawowanej przez nią opieki od dnia 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., czyli przed uprawomocnieniem się wyroku. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że w rzeczywistości stojąc kilka godzin w kolejce pierwsza złożyła w formie papierowej wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego a mąż wysłał wniosek drogą elektroniczną. Stąd też nie może pogodzić się z tym, że organy nie uwzględniły tej okoliczności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Akcentowała faktyczną opiekę nad dziećmi i ponoszenie w związku z tym kosztów ich utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Dokonując, tak rozumianej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć, Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną jej rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2134 z późn. zm., dalej zwanej, jak dotychczas: "ustawa". Jej celem jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych do ukończenia 18-go roku życia (art. 4 ustawy). W myśl art. 5 ust. 1 ustawy - świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł. miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przy czym, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. (art. 5 ust. 3 ustawy). W oparciu o art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej faktycznie opiekę nad dzieckiem i weryfikacji wątpliwości. Wówczas stosuje się art. 15 ust. 2 i 3 ustawy i prowadzi postępowanie wyjaśniające, aby rozstrzygnąć, gdzie dziecko zamieszkuje i kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, co do którego wpłynął wniosek. W przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ustawy). W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, że wniosek skarżącej został złożony w dniu [...] 2017 r. i dotyczył okresu przyznania świadczenia wychowawczego od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., a więc z uwzględnieniem zmian uwzględniających zacytowaną powyżej treścią art. 5 ust. 2a ustawy, wprowadzoną na mocy art. 15 ust. 2 pkt b) ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428 - data wejścia w życie, to jest dzień 1 sierpnia 2017 r.) i zgodnie z art. 19 tej ostatniej ustawy, mają zatem zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od dnia 1 października 2017 r. Również ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) znowelizowano art. 2 pkt 16 ustawy w ten sposób, że dotychczasowe pojęcie opieki naprzemiennej uzupełniono dodając słowa "sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach". To uzupełnienie definicji opieki naprzemiennej nie zmienia istoty dotychczasowej definicji, zgodnie z którą to z orzeczenia sądu ma wynikać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną. Natomiast wprowadzona zmiana oznacza, że dla spełnienia definicji rodziny zawartej w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie wystarczy fakt, że zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, ale istotne jest również, że opieka ta sprawowana jest w porównywanych i powtarzających się okresach. Jak wynika z powyższej definicji normatywnej (zarówno w brzmieniu pierwotnym art. 2 pkt 16 ustawy, jak i po nowelizacji) pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 947/17, pub. internetowa baza orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca i jej dzieci stanowią rodzinę, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Uznanie, że skarżącej jako matce nie przysługuje omawiane świadczenie z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a więc z powodu daty uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP). W tym zakresie odwołać się również można do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2017 r, sygn. akt I OSK 1378/17 (CBOS). Dokonana przez skład orzekający analiza akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie wskazuje, że w sprawie kolejny już raz wydawana była decyzja przez organ odwoławczy. Tymczasem organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Ciążą na nim te same obowiązki, co na organie I instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, oraz dokonania jego oceny z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie podjął wystarczających działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć przyjdzie, że dopiero w odpowiedzi na skargę odniesiono się do zarzutów odwołania i podano informację, że ojcu dzieci skarżącej przyznano świadczenie wychowawcze bez podania w jakiej nastąpiło to wysokości i na jaki okres. Pierwotnie organ I instancji rozpoznał wniosek skarżącej i przyznał jej decyzją z dnia [...] r. świadczenie wychowawcze na córkę i na syna w wysokości co miesiąc 250,- zł., aż do dnia uzyskania przez syna pełnoletności (k. 45 akt administracyjnych). Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie z urzędu wszczęto postępowanie nadzwyczajne, w wyniku którego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2a ustawy, stwierdził nieważność przywołanej decyzji ostatecznej z powodu uznania, że została ona wydana bez podstawy prawnej, bowiem przedłożony przez skarżącą wyrok Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] był nieprawomocny, a ojciec dzieci wniósł od niego apelację. Na podstawie tego wyroku, Sąd orzekł separację skarżącej i jej męża oraz powierzył im obydwu wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi M. i M., ustalając, że miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania obojga rodziców, oraz wskazując szczegółowo w jakich okresach dzieci mają przebywać naprzemiennie u każdego z rodziców. Nadto, nałożył na obydwie strony obowiązek ponoszenia po połowie kosztów utrzymania i wychowywania dzieci oraz kosztów utrzymania mieszkania. Ze złożonego przez skarżącą w dniu [...] r. oświadczenia wynika, że zobowiązała się do przedłożenia klauzuli prawomocności tegoż wyroku do organu I instancji (k. 71). Organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję, w której odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń wychowawczych na dzieci, bowiem skarżąca nadal przebywa w związku małżeńskim i złożyła wniosek w dniu [...] r. a jej mąż wniosek w tej samej sprawie złożył wcześniej, czyli w dniu [...] r. Stąd też w oparciu o art. 22 ustawy, przy zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego i równoczesnej opiece, świadczenie to przysługuje temu z rodziców, który pierwszy złoży wniosek a takim był jej mąż (k. 75). W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wydana została przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna z dnia [...] r. i sprawę przekazano jeszcze raz do rozpatrzenia organowi I instancji z zaleceniem, aby ustalić faktyczny zakres opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego w nich, skoro są w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu i sprawują opiekę naprzemienną, do czego zobowiązuje art. 22 ustawy (k. 85-87). W tych okolicznościach wydane zostały w niniejszej decyzje zarówno organu pierwszej z dnia [...] r., jak i drugiej instancji z dnia [...] r. Niewątpliwie przywołany wyrok uprawnia skarżącą do sprawowania opieki nad dziećmi. Oczywistym jest także, że w czasie sprawowania opieki, skarżąca ma prawo do zamieszkiwania z nimi i sprawowania nad nimi pieczy oraz ma obowiązek dbać o ich utrzymanie i wychowanie, oraz organizować im zajęcia, a także czas wolny. Tymczasem w realiach sprawy syn skarżącej w dniu [...] 2017 r. stał się osobą pełnoletnią i w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który miał miejsce w dniu [...] 2017 r. nie mieszkał z żadnym z rodziców. Natomiast córka skarżącej przebywała jeden tydzień z nią a jeden tydzień z ojcem (k. 53). Wywiad ten został przeprowadzony u skarżącej, bowiem ojciec nie był przy nim obecny i nie wyraził zgody na podanie informacji o miejscu zamieszkania. Zaznaczyć przyjdzie, że poza zakresem rozważań organu odwoławczego stała się powyższa okoliczność. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że skarżąca uzyskała prawo do wnioskowanego w dniu [...] 2017 r. świadczenia jedynie na córkę i to od miesiąca uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], co miało miejsce z dniem [...] 2018 r., zatem od dnia 1 czerwca 2018 r. na okres zasiłkowy do dnia 30 września 2018 r. Nadmienić wypada, że w sytuacji ubiegania się przez każdego z rodziców z osobna o świadczenie wychowawcze konieczne jest ustalenie, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określi, że w takim przypadku "organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę". Dziecko może bowiem należeć do dwóch rodzin, jeżeli w porównywalnych i powtarzających się okresach znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r. o sygn. akt. I OSK 878/17, oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 22 lutego 2017 r. o sygn. akt II SA/Ke 18/17; w Warszawie z dnia 7 marca 2017r. o sygn. akt I SA/Wa 75/17; w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Wa 121/17; w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017r. o sygn. akt II SA/Łd 149/17, CBOS). Biorąc powyższe pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy oceni stan faktyczny i prawny występujący w sprawie oraz zbada przede wszystkim kwestię sprawowania przez skarżącą i jej męża opieki naprzemiennej nad dziećmi. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że skarżąca nie została pozbawiona praw rodzicielskich, władza rodzicielska nie została jej ograniczona w dacie złożenia przez nią wniosku, tj. [...] r. Natomiast organ odwoławczy w ramach własnych możliwości może zweryfikować zarówno okres, jaki i kwoty wypłaconych świadczeń, do rąk obojga rodziców. Przy wykładni przywołanych przepisów omawianej ustawy należy mieć na uwadze cel, w jakim pomoc Państwa została w niej przewidziana, oraz okres na jaki świadczenie ma być przyznane, a to z uwagi na wprowadzane przez ustawodawcę zmiany. Wsparcie ma zostać udzielone osobie, która wykonuje faktyczną opiekę nad dzieckiem z uwzględnieniem odpowiedniej systematyczności, regularności, stopnia zaangażowania czasu i środków. Brak takiego działania ze strony organu odwoławczego, który kolejny trzeci raz rozpatrywał sprawę skarżącej, stanowił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. powyższe rozważania, co do sposobu interpretacji przepisów ustawy wiążą organ, co należy mieć na uwadze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji niniejszego wyroku.