II SA/Gl 594/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. L-K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a. i nakazał M. K. i M.L.-K. przedłożenie opinii o stanie technicznym terenu posesji w miejscowości L., ul. [...], na którym wykonano podwyższenie terenu oraz jego utwardzenie kostką brukową. Przedmiotową opinię organ nakazał sporządzić pod kątem prawidłowości wykonania spadków terenu, ze wskazaniem, jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia terenu posesji do stanu zapewniającego naturalny spływ wód opadowych na własny teren nie powodując zalewania sąsiedniej posesji. W postanowieniem tym ustalony został miesięczny termin do wykonania nałożonego obowiązku liczony od daty uzyskania przez ten akt waloru ostateczności. W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że w związku ze wszczętym na wniosek T. K. postępowaniem dotyczącym utwardzenia terenu działki stanowiącej współwłasność M.K. i M.L.-K. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości. W toku tych oględzin stwierdzono utwardzenie posesji kostką brukową i podwyższenie jej terenu na odcinku długości 27 metrów. W trakcie oględzin inwestor przedłożył stanowiący załącznik do decyzji Starosty C. z dnia [...] roku projekt zamienny zagospodarowania działki dotyczący budowy budynku mieszkalnego, w którym przewidziane zostało utwardzenie terenu posesji. Zdaniem PINB stwierdzone podwyższenie terenu jak i dostarczona przez sąsiada dokumentacja fotograficzna świadczą, że wykonane roboty spowodowały nieprawidłowy spływ wód opadowych. W związku z tym organ nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia oceny technicznej pozwalającej na doprowadzenie terenu posesji do stanu zgodnego z prawem. W zażaleniu na to postanowienie M.K. i M.L.-K. zarzucili jego wydanie z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu i umorzenie postępowania. Żalący się wskazali, że z treści uzasadnienia postanowienia nie wynika żadna podstawa prawna w oparciu o którą wszczęte zostało postępowanie w sprawie. Nie wyjaśniono także czy T. K., na którego wniosek wszczęto postępowanie, dysponuje tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści zastosowanego przepisu nie dokonując jego wykładni. Tymczasem, zdaniem żalących się, warunkiem niezbędnym zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego są uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych, bądź jakości robót budowlanych, a wreszcie stanu technicznego obiektu budowlanego. W ich ocenie żadna z tych przesłanek jednak nie zaistniała w sprawie. Zaskarżonym postanowieniem [...]W.I.N.B w K. ( dalej [...]WINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia opinii technicznej i utrzymał w mocy "decyzję" w pozostałej części. W podstawie prawnej orzeczenia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że wykonane roboty budowlane polegające na podwyższeniu terenu i wybrukowaniu go kostką brukową budzą uzasadnione wątpliwości nie tylko co do jakości wykonanych robót budowlanych, ale także i co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Powołał się także na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazujący projektować i budować obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi w sposób określony w przepisach, tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie zasadami wiedzy technicznej. [...]WINB nie dopatrzył się wreszcie naruszenia zaskarżonym postanowieniem powołanych w zażaleniu przepisów postępowania administracyjnego. W skardze na to postanowienie M. K. i M.L.-K. domagali się jego uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący rozbudowali zarzuty podniesione w zażaleniu od postanowienia PINB dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Podnieśli dodatkowo zarzut naruszenia art. 77, art. 79, art. 123 i art. 104 k.p.a. oraz powtórzyli ponadto zarzut naruszenia art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenia przepisów regulujących procedurę administracyjną skarżący upatrywali w braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno oceny zebranego materiału dowodowego, jak i wykładni zastosowanych przepisow prawa, a także brak zawiadomienia o miejscu i terminie oględzin przeprowadzonych przez PINB. W ich ocenie naruszenia te stanowią przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, którym utrzymano w mocy "nieistniejącą decyzję". Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych skarżący szeroko rozwinęli kwestię błędnego użycia w sentencji postanowienia [...]WINB terminu decyzja. Ponadto wskazali na nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu braku po stronie T.K. legitymacji do zainicjowania przedmiotowego postępowania. W kwestii naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego podkreślili, że postanowienie to ma charakter dowodowy, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, iż zalecenia zawarte w tym postanowieniu pozwolą na doprowadzenie terenu posesji do stanu zgodnego z prawem. Użycie tego zwrotu dowodzi tym samym, że w sprawie wydane zostało merytoryczne rozstrzygnięcie mające na celu zmianę stosunków wodnych na gruncie, co nie należało do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wreszcie w ocenie skarżących organ nie przedstawił dowodów wskazujących, że jakość wykonanych robót budowlanych czy stan techniczny obiektu budowlanego spowodowały gromadzenie się wód opadowych przy granicy działki i podmywanie sąsiedniego budynku, bowiem powołane dowody dotyczą jedynie terenu posesji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo został ustalony stan faktyczny. Co się tyczy omyłkowego użycia w sentencji zaskarżonego postanowienia słowa "decyzja" zamiast "postanowienie" podał, że zarówno wskazana podstawa prawna orzeczenia, jak i treść jego uzasadnienia, jednoznacznie dowodzą, że organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, a nie nieznaną stronie decyzję. Zdaniem [...]WINB prawidłowo w sprawie zostały także ustalone strony postępowania, a w szczególności przymiot strony postępowania posiadał T.K., gdyż miał on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający jego udział w tym postępowaniu. Zdaniem [...]WINB nałożony obowiązek przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego terenu posesji zmierzał do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i stanowił element postępowania dowodowego pozwalający organowi nadzoru budowlanego wdrożyć odpowiedni tryb naprawczy. Wreszcie w ocenie organu wydanie zaskarżonego postanowienia miało oparcie w przepisie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w sprawie zaistniała uzasadniona wątpliwość, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że poddane sądowej kontroli postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi jego wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jego legalności. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, na którym zostało oparte postanowienie PINB stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W kontrolowanej sprawie w oparciu o przeprowadzone oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...], w miejscowości L., PINB stwierdził, że w wyniku utwardzenia terenu działki kostką brukową doszło do jej podwyższenia, co w jego ocenie spowodowało nieprawidłowy spływ wód opadowych. W ocenie Sądu zasadnie orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowane na działce budowlanej opisane roboty zostały objęte regulacjami przewidzianymi w przepisach ustawy Prawo budowlane. Roboty takie zostały wprawdzie przepisem art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymagają one zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący posiadali świadomość dotyczącą uregulowań prawnych odnoszących się do tej kwestii, czego dowodzi wystąpienie przez nich do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany realizowanego przez nich domu mieszkalnego jednorodzinnego. Zatwierdzony decyzją Starosty C. z dnia [...] roku, nr [...], projekt zamienny obejmował bowiem, jak wynika z ustaleń PINB, projekt zagospodarowania terenu działki w którym przewidziane zostało utwardzenie kostką brukową dojazdu do realizowanego budynku mieszkalnego od strony wjazdu na teren posesji. Wobec powyższego nie jest uzasadniony zarzut skarżących odnoszący się do braku właściwości po stronie organów nadzoru budowlanego do podejmowania orzeczeń dotyczących tych kwestii, które jak się zdaje zmierzały do wykazania, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Błędnie natomiast organy obu instancji określiły nałożony na skarżących obowiązek, jako nakaz przedłożenia "opinii o stanie technicznym terenu posesji (...) pod kątem prawidłowości wykonania spadków terenu". W analizowanym przypadku organy te winny bowiem użyć terminologii ustawowej wynikającej z brzmienia przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności określić nałożony obowiązek jako nakaz przedłożenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych obejmującej prawidłowość wykonania spadków terenu. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Należy zwrócić uwagę, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma, jak słusznie podniósł [...]WINB, charakter dowodowy. Postanowienie to może zostać wydawane przez wskazane w tym przepisie organy, bądź to w ramach toczącego się już postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane, bądź też w toku postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie przepisów tej ustawy. Okoliczności kontrolowanej sprawy wskazują, że przed wydaniem przez PINB postanowienia dowodowego opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego brak było jeszcze dostatecznych podstaw do wszczęcia przed organami nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalizacji wykonanych robót budowlanych przewidzianego przepisami art. 51 tej ustawy. W szczególności, jak wynika z brzmienia sentencji postanowienia PINB, obowiązek przedłożenia opinii o stanie technicznym terenu posesji zmierzał do ustalenia czy roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki zrealizowane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę odbiegały w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W sposób bezpośredni wskazał na tę okoliczność [...]WINB w uzasadnieniu swojego postanowienia powołując się na przepis art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakładający na organy nadzoru budowlanego obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, do których należy zaliczyć również przepisy określające warunki techniczne, w tym regulujące sposoby odprowadzania wód opadowych z terenu własnej działki. Wskazać należy, że sprawowana przez organy nadzoru budowlanego kontrola przestrzegania prawa budowlanego obejmuje także zgodnie z hipotezą art. 84 a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Obowiązek nałożony zaskarżonym postanowieniem miał na celu w szczególności ustalenie, czy wykonane utwardzenia terenu działki pozostaje w zgodzie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który wprowadza zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości. Z treści sentencji postanowienia PINB wynika także, że w przypadku potwierdzenia się, że w trakcie utwardzania terenu działki doszło do nieprawidłowego wykonania spadków terenu organ ten nałożył na inwestorów obowiązek zamieszczenia w opinii (ocenie) technicznej wskazań dotyczących robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia terenu posesji do stanu zapewniającego naturalny spływ wód opadowych na własny teren nie powodujący zalewania sąsiedniej nieruchomości. Ten drugi wymóg, jaki winna spełniać nałożona zaskarżonym postanowieniem ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, nawiązuje wprost do treści przepisow zamieszczonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że w sprawie nieprawidłowo zostały ustalone strony postępowania. W szeregu wyroków sądów administracyjnych podkreśla się, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przepisu jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r., II OSK 1407/05, [w:] LEX nr 321507, wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2006 r. II SA/Gl 724/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2008 r., II SA/Łd 531/08, oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Op 147/08, z dnia 17 czerwca 2008 r., II SA/Op 115/08 i z dnia 6 czerwca 2008 r. II SA/Op 114/08). Treść przywołanej regulacji prawnej wyraźnie bowiem wskazuje, że dotyczy ona sfery praw lub obowiązków podmiotu, na który został nałożony obowiązek przedmiotowym postanowieniem. Z tego też względu T. K., który jak ustalono w toku rozprawy, jest posiadaczem samoistnym działki sąsiadującej bezpośrednio z posesją skarżących nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć jednak należy, że przyznanie temu podmiotowi przez organy obu instancji, a w konsekwencji także przez Sąd, statusu strony postępowania pozostało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest wszczynane i toczy się z urzędu. Na marginesie zauważyć należy, że okoliczność iż T. K. wszedł w samoistne posiadanie nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących na podstawie nieformalnej umowy sprzedaży nie pozbawi go przymiotu strony w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Na przedmiotowej nieruchomości wybudował on bowiem w oparciu o pozwolenie na budowę budynek mieszkalny, który jest podtapiany przez wody opadowe odprowadzane z terenu posesji skarżących. Zaakceptować należy jednocześnie stanowisko organu II instancji, że umieszczenie w punkcie II sentencji zaskarżonego postanowienia terminu decyzja administracyjna było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. Omyłka ta winna zostać sprostowana na żądanie strony albo z urzędu w trybie art. 113 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 126 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przepisu art. 79 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o terminie oględzin nieruchomości. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] roku wzięła w nich bowiem udział późniejsza skarżąca M. L.-K. W aktach sprawy (k -11) znajduje się ponadto dowód zawiadomienia o terminie tych oględzin skarżącego M.K., które nie zostało podjęte w terminie mimo jego dwukrotnego awizowania. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Sąd uznał, że mimo omówionych braków i wad zaskarżonego postanowienia, które miały swoje źródło w naruszeniu przepisow prawa materialnego oraz procesowego, brak było jednak podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt lit a p.p.s.a.). Podobnie także omówione naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.