II SA/Gl 621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy B., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o przeprowadzenie kontroli obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działce nr "1" w B. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ustalił, że L. R. i H. R. wybudowali na terenie wydzierżawionej przez nich działki nr "1" w B., budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy [...]m2, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Nadto analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że przedmiotowa działka objęta jest jednostką planu [...], co oznacza tereny większych kompleksów łąk z zachowaniem istniejącej zabudowy. W związku z powyższym PINB w C., decyzją z dnia [...]r. na podstawie art.49b ust.1 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Na skutek wniesionego przez skarżących L. i H. R. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zwracając uwagę na niedostateczne wyjaśnienie przez organ I instancji sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania oraz wątpliwości co do wielkości budynku. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał L. R. i H. R. właścicielom budynku gospodarczego, wybudowanego na terenie działki nr "1" w B., bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę - rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]r. przeprowadził ponowną kontrolę, w trakcie której ustalił prawidłowe dane techniczne budynku gospodarczego ustalając , że powierzchnia zabudowy wynosi [...]m2, a nie jak wcześniej ustalono [...]m2. Jednocześnie wskazał również, że obiekt jest wykorzystywany do celów gospodarczych, związanych z utrzymaniem dzierżawionej działki. Organ stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Mając jednak na uwadze, że lokalizacja budynku jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało zgodnie z art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazać jego rozbiórkę. Z treścią decyzji nie zgodzili się skarżący i wnieśli odwołanie do [...]WINB w K. wskazując, że pomieszczenie gospodarcze jest dobudowane do przyczepy kempingowej postawionej na działce, którą dzierżawią od [...]r. W momencie podpisania umowy dzierżawy byli przekonani, że jest to działka rekreacyjna. W trakcie kontroli gdy uzyskali informację, że teren ten stanowi łąkę, zwrócili się z wnioskiem o przekształcenie tego terenu. Nadto wskazali, że wzniesione przez nich pomieszczenie gospodarcze jest wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie zagraża bezpieczeństwu, życiu, nie wpływa na nieruchomości sąsiednie, nie pogarsza warunków środowiska, a jedynie upiększa teren. Stwierdzili również, że przez niewiedzę i nieznajomość prawa nie dopełnili warunków zgłoszenia budowy pomieszczenia gospodarczego. Jednocześnie w treści odwołania zgłosili gotowość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że ponieważ powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi [...]m2, to inwestor był zobligowany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie bezspornie wynika, że inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali. Stwierdził, że prawidłowo został ustalony krąg stron postępowania oraz przeznaczenie spornego obiektu, który w świetle zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, jest budynkiem gospodarczym, służącym do przechowywania sprzętu ogrodniczego. Nadto organ wskazał, że możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, uzależniona była od zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Wójt Gminy B. negatywnie zaopiniował zgodność spornego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że działka nr "1" objęta jest jednostką planu [...] - tereny większych kompleksów łąk z zachowaniem istniejącej na nich zabudowy oraz w części KZ - ulice i drogi zbiorcze. Ponadto w myśl § 87 pkt 1 wskazanego planu ustala się utrzymanie kompleksów łąk jako istotnych elementów ekosystemu, bez prawa lokalizowania nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem siedlisk istniejących i dla nowo tworzonych gospodarstw rolnych. W tej sytuacji sporny obiekt narusza ustalenia planu, co oznacza, że PINB w C. prawidłowo podjął decyzję o nakazie rozbiórki. Pismem z dnia [...]r. H. R. i L. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając zaskarżonej decyzji [...]WINB naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez organ dwóch kontroli przedmiotowego budynku gospodarczego, których wyniki znacznie się różnią, bez stosownego uzasadnienia takiego stanowiska, -art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegającej na dokonaniu ustaleń faktycznych na podstawie wyników kontroli z dnia [...]r., z pominięciem wyników kontroli z dnia [...]r., - art.10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 §1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i niezawiadomienie G. R. o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości wzięcia w nim udziału, - art. 28 k.p.a., poprzez niewezwanie do wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu G. R., podczas gdy G. R. jest stroną postępowania. Nadto zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść wydanej decyzji: - poprzez błędne przyjęcie, że budynek gospodarczy jest obiektem kubaturowym w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest definicji legalnej tego pojęcia, - poprzez błędne przyjęcie, że budynek gospodarczy ma powierzchnię [...]m2 i zaliczenie do jego powierzchni przyczepy kempingowej. Zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zakwalifikowaniu przyczepy kempingowej jako części składowej budynku gospodarczego, a konsekwencji uznanie za obiekt budowlany, podczas gdy przyczepa nim nie jest, - art. 29 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowy budynek gospodarczy wymaga pozwolenia na budowę, - § 87 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., poprzez błędne oznaczenie budynku jako obiektu kubaturowego, - art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę L. R. wobec nieuiszczenia wpisu sądowego w terminie. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego, pełnomocnik skarżącego H. R. wnosił i wywodził jak w treści skargi, natomiast pełnomocnik RZGW w G. oświadczył, że istnienie bądź nieistnienie spornego obiektu, jest obojętne z punktu widzenia ochrony gospodarki wodnej i dlatego nie wypowiada się co do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że stosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r., nr 243, poz.1623 z późń. zm.), uzależnione jest od precyzyjnego ustalenia, że po pierwsze – obiekt budowlany lub jego część w stosunku do którego prowadzono postępowanie pozostaje w budowie lub wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę i po drugie – przeprowadzone zostało postępowanie legalizacyjne, którego wyniki wykluczają legalizację z przyczyn, o których mowa w ust. 2, względnie gdy podmiot zobowiązany nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków wymienionych w ust. 3. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że fakt sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z tym, że inwestorzy dopuścili się tzw. samowoli budowlanej, przesądził o konieczności orzeczenia o rozbiórce spornego budynku gospodarczego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może być i nie jest kwestionowane, że postępowanie prowadzone było w stosunku do budynku, który jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, świadczy o tym charakter spornego obiektu, jego konstrukcja, sposób posadowienia i pełniona funkcja użytkowa. Obiekt ten, zwany budynkiem gospodarczym, posiada konstrukcję drewnianą, ściany wykonane z drewna, posiadające otwory okienne, osadzony jest na punktowych fundamentach betonowych, całość przykryta jest dachem dwuspadowym, na budynku wykonano także rynny spustowe. Zatem jest obiektem budowlanym posiadającym wszystkie cechy budynku, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, ma fundamenty, dach i jest trwale związany z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu ( por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 1433/10, LEX nr 1151874). Wskazać również należy, że nawet jeżeli określony obiekt budowlany jest przestawny nie oznacza to, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na bezpieczne korzystanie z obiektu i opiera się czynnikom (np. atmosferycznym) mogącym niszczyć tę konstrukcję ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 712/10, LEX nr 1081863 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 205\13. LEX nr 1326042) . Analizując natomiast pojęcie budynku gospodarczego stwierdzić należy, iż zostało ono zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z tą definicją, budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W świetle treści zeznań przesłuchanych w sprawie świadków oraz wyników przeprowadzonych oględzin zgodzić się należy z ustaleniami organów , że przedmiotowy budynek posiada wyżej wymienione cechy budynku gospodarczego. Odnosząc się do pozostałych kwestii, w których zajęły stanowisko orzekające w sprawie organy, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt nie został objęty hipotezą przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zezwala na realizację wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zdaniem Sądu podzielić należy ocenę organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogu dotyczącego powierzchni zabudowy (powierzchnia zabudowy [...]m² ) i nie mógł zostać zaliczony do budynków gospodarczych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazać należy, że roboty wykonane przy postawieniu przedmiotowego budynku, powinny być kwalifikowane jako budowa w rozumieniu art.3 pkt 6 Prawa budowlanego. Kwestią sporną w sprawie pozostaje ustalona przez organ powierzchnia zabudowy. W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie jest także definiowana przez ustawę 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Definicji tego pojęcia nie zawiera również Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normę zawartą w Polska Norma PN-ISO 9836 oraz definicję z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ). Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze. Zatem powierzchnią zabudowy jest powierzchnia terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku. Do powierzchni zabudowy zaliczyć należy także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji (balkony, loggie itp.). Natomiast zgodnie z § 63 ust.2 powołanego wyżej rozporządzenia, przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, czyli numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach - zwanego dalej konturem budynku. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo przyjęły, że drugi z pomiarów dokonanych w toku oględzin w dniu [...]r. wraz z załączonym szkicem, stanowi podstawę do dalszych ustaleń. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w ten sposób organy uznały, iż znajdująca się wewnątrz budynku gospodarczego przyczepa kempingowa jest budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej oraz protokołów oględzin, budynek stanowi całość, nad którą jest wspólny dach i nie można traktować jako odrębnej części budynku miejsca, w której przechowywana jest przyczepa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zgodzić się należy ze skarżącym, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają definicji obiektu kubaturowego, to jednak w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest zawarta definicja kubatury brutto budynku, przez co należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji stanowiących iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest obiektem kubaturowym, w sytuacji gdy możliwe jest obliczenie jego kubatury. Zatem zasadnie organy uznały, że wzniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego ( kubaturowego) w jednostce planu oznaczonego [...], jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...]r. nr [...], w związku z czym nie jest możliwa legalizacja ujawnionej samowoli budowlanej. Bezzasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Skarżący nie będąc jak wynika z akt sprawy, pełnomocnikiem G. R., nie mógł skutecznie domagać się uwzględnienia jej obecności w postępowaniu administracyjnym, sygnalizując zaistnienie przesłanki wznowieniowej. Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do zgłoszenia zarzutu niewzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy, jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Z tych też przyczyn podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do której zmierza argumentacja analizowanego zarzutu, może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy. Sąd może ją zaś uwzględnić z urzędu, tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, publ. OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 9 maja 2013r., sygn. akt II OSK 9/12, LEX nr 1328546). Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze kwestii co do działania w zaufaniu do władzy publicznej, wyjaśnić przyjdzie, że decyzje o nakazie rozbiórki nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, zaś organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami planu miejscowego jako aktu prawa. Kwestionowanie uchwały w przedmiocie planu miejscowego, możliwe jest zaś wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowym, na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).