II OSK 712/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009r., sygn.akt VII S.A./Wa 1546/09 oddalił skargę [...] Sp. z .o.o z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent m.st.Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...]r. wydaną na podstawie art.30 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia dokonanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, wniósł sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu 4-12-03 przy ul.[...] w Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że projekt budowlany dotyczy stalowej konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego na działce "S-18" o wym. zewn.6,36 x 3,336 m o łącznej wysokości 8,09 m posadowionej na żelbetowej prefabrykowanej stopie fundamentowej. Przedmiotem zgłoszenia jest zatem budowa konstrukcji wsporczej, a nie tylko instalacja tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego, jako całości funkcjonalnej urządzenia reklamowego. Zdaniem organu I instancji, zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza poza dyspozycję art.30 ust.1 pkt 2 w zw. z art.29 ust.2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] na podstawie art.138p 1 pkt 1 w zwz z art. 104 kpa oraz art.82 ust.3 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że z dołączonego do zgłoszenia projektu wynika, że przedmiotową inwestycję stanowi jednostronna tablica reklamowa o wymiarach 6,0x 3,0m, posadowiona na fundamencie o wymiarach 3,40 x 2,0 m częściowo zagłębionym w ziemi. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego wynosi 7,5 m. Organ II instancji wskazał, że powyższe wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Skardze podniesiono, że o tym czy urządzenie reklamowe jest związane trwale z gruntem decyduje rozwiązanie techniczne a nie jego wielkość. Skarżącą podniosła, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem postępowania związane jest z gruntem jedynie w wyniku oddziaływania sił grawitacji, a tego rodzaju związania nie można za trwałe, gdyż wówczas nie istniałyby w ogóle obiekty nietrwale powiązane z gruntem w strefie oddziaływania sił przyrody. Ponadto urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem z uwagi na brak takiego technicznego powiązania, a więc zastosowanie ma art.29 ust.2 pkt 6 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w zakresie tego, czy urządzenia reklamowe podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Ostatecznie został zaakceptowany i przyjęty w orzecznictwie sądowadministarcyjnym pogląd, zgodnie z którym, można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wskazuje Sąd I instancji do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art.3 pkt 3 ustawy "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę jako że są to obiekty budowlane nie wymienione w art.29-31 ustawy i na co wskazuje art.28 ust.1 ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem – art.29 ust.2 pkt 6 ustawy ( por. wyroki NSA: z dnia 4 wrzesnia 2009r. sygn.akt II OSK 1361/08; z dnia 3 września 2009r. sygn.akt II OSK 1331/08; z dnia 25 sierpnia 2009r. sygn.akt II OSK 1293/08.). Sąd I instancji wskazując na wyrok NSA z 15 maja 2009r. sygn.akt II OSK 811/08 stwierdził, że regulacja zawarta w art.29 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady zamieszczonej w art.28 ust.1 ustawy, a wyjątków nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, a to prowadzi do wniosku, że przepis art.29 ust.2 pkt 6 nie ma zastosowania do wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem z samego faktu, że nie znajduje tu zastosowania przepis art.29 ust.2 pkt 6 ustawy, wynika konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Sad wskazał, że parametry zgłoszonego urządzenia reklamowego i jego konstrukcja opisana w projekcie budowlanym jednoznacznie wskazuje, że zamiar budowy dotyczy wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymagane jest zatem pozwolenie na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art.173 i art.174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art.29 ust.2 pkt 6 oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art.3 pkt 3 i art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sadu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaprezentowano następujący pogląd prawny. Zgodnie z art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego , pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych ...z kolei w art.3 pkt 7 ustawodawca definiując pojęcie robót budowlanych nie wymienia "instalowania", ale nie może budzić wątpliwości, że instalowanie o którym mowa w art.29 ust.2 pkt 6 ustawy jest wykonywaniem robót budowlanych. Zdaniem skarżącego istotne w rozważanym zagadnieniu jest to, że niewątpliwie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu nie jest tożsame z wykonywaniem robót budowlanych polegających na budowie, o której mowa w art.29 ust.1 Prawa budowlanego. Jak podnosi skarżący o tym czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie zależy od określenia charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową czy też z instalacją. Zdaniem skarżącego budowa jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu wybudowanie obiektu budowlanego – w omawianym zagadnieniu budowli- urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art.3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Dalej skarżący podnosi, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej, które wynika z działania siły grawitacji. Działanie siły grawitacji nie jest wykonywaniem robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają na przyjęcie wykładni zastosowanej przez organy administracji, a wynikającej z powoływanych orzeczeń NSA tzn. że o trwałości związania z gruntem decyduje cecha trwałości posadowienia wynikająca z wielkości lub wagi urządzenia reklamowego. Skarżący wskazał jeszcze na przepis art.3 pkt 5 Prawa budowlanego, który zawiera definicję tymczasowego obiektu budowlanego i zestawiając przepis ten z przepisem art.3 pkt 3 wywodzi, że o tym czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem, decyduje nie stabilność i trwałość posadowienia, ale fakt istnienia materialnego związania ( zespolenia) z gruntem powstałego w wyniku wykonania robót budowlanych. Nadto skarżący wskazał, że zmiana art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego z 1997r. nie była zmianą redakcyjną, lecz merytoryczną zmianą rozszerzającą katalog obiektów, na wykonanie których nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis w zmienionym brzmieniu dotyczy wszystkich urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych jak i instalowanych na gruncie. Skarżący wskazuje, że podnoszone argumenty maja na celu wskazanie, że zastosowana interpretacja w przedmiotowej sprawie jest nieprawidłowa. A zatem Sąd winien wykazać, dlaczego podniesiona argumentacja jest nieprawidłowa, nie na zasadzie, że Sąd ma inny pogląd, ale na wskazaniu gdzie leży błąd w rozumowaniu przedstawionym w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należy stwierdzić, że zarzut ten jest nietrafny, a tym samym kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji jest prawidłowa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.3 pkt 3 i art.30 ust.1 pkt 2 w związku z art.29 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W ocenie strony skarżącej przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale posadowiony na gruncie, ale nie jest z nim trwale związany w rozumieniu art.3 pkt 3 prawa budowlanego. Pojęcie trwałego posadowienia , nie może być w ocenie strony skarżącej utożsamiane z pojęciem trwałego związania z gruntem. O tym bowiem czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem, decyduje sposób związania z gruntem. Ustawodawca, zdaniem strony skarżącej, dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art.3 pkt 5 Prawa budowlanego ( tymczasowych obiektów budowlanych). Obiekty te są ustanowione na gruncie i masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, zapobiegając jego przewróceniu czy przesunięciu. Z powyższym rozumieniem "trwałego związania z gruntem" nie sposób się zgodzić. Obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi co do zasady posiadać stosowny fundament lub odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Należy przez to rozumieć takie połączenie z gruntem, że ewentualne odłączenie celem ponownego posadowienia danego obiektu w innym miejscu wymaga ponownego przygotowania odpowiedniego podłoża. Sama techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma tym samym istotnego, decydującego znaczenia. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie w istocie decydują o tym jego parametry techniczne, co zgodnie z wymogami art.5 ust.1 Prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej przy projektowaniu i budowie obliguje uczestników procesu budowlanego brania pod uwagę okresu użytkowania, przepisów techniczno-budowlanych, względów bezpieczeństwa oraz innych warunków i wymagań tam wymienionych. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem o których mowa w art.3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, o których mowa w art.29 ust.2 pkt 6, na które składają się również urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale gruntem, które są jednak urządzeniami przenośnymi o małych gabarytach, w skład których nie wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności zmiany w 1997r. treści art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że zmiana ta skutkuje tylko tym, że przepis ten dotyczy instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach, jak też instalowanych jako samodzielne obiekty. Jednakże możliwość instalowania urządzeń reklamowych jako samodzielnych obiektów nie oznacza, że wszystkie urządzenia reklamowe objęte zostały treścią niniejszego przepisu. Jak już wyżej stwierdzono wolno stojące trwale związane z gruntem z gruntem urządzenia reklamowe, o których mowa w art.3 pkt 3 omawianej ustawy są budowlami, do których nie ma zastosowania przepis art.29 ust.2 pkt 6 niniejszej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela poglądy wyrażone w innych sprawach dotyczących tej samej strony ( tego samego inwestora) np. wyroki NSA z dnia 15 maja 2009r. sygn.akt II OSK 811/08, z dnia 3 lutego 2010r. sygn.akt II OSK 249/09, z dnia 28 października sygn.akt II OSK 1705/09, z dnia 29 lipca 2010r. sygn.akt II OSK 1233/09, z dnia 5 stycznia 2011r. sygn.akt II OSK 25/10, z dnia 4 marca 2011r. sygn.akt II OSK 427/10. Natomiast nie podziela poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 25 marca 2011r. sygn.akt II OSK 551/10 , dotyczącego tego samego inwestora i zapadłego na tle analogicznego stanu faktycznego, w którym brak odniesienia do wskazanych wyżej wyroków i wynikających z tych wyroków jednolitych poglądów. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.