II SA/Gl 638/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Łucja Franiczek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg B. N., E. O., W. P., E. P., M. P., W. W. i A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii wniosku A. G. (G.) o przywrócenie terminu do wniesienia skargi postanawia: przywrócić skarżącemu A. G. termin do wniesienia skargi. W dniu [...] r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru "[...]". W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynęło skierowane do Rady Miejskiej S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z tą uchwałą, wystosowane przez działającego osobiście A. G. Uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Miejska S. uznała to wezwanie za niezasadne. Ta ostatnia uchwała została doręczona A. G. w dniu 17 marca 2014 r., przy piśmie organu z dnia [...]r. W dniu 24 kwietnia 2014 r. A. G., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł, za pośrednictwem Rady Miejskiej w S., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na powołaną na wstępie uchwałę z dnia [...]r. nr [...]. Wraz z wnioskiem wniesiona została przedmiotowa skarga. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zarówno pismo organu przy którym przesłano skarżącemu uchwałę z dnia [...]r. nr [...] stanowiącą odpowiedź na wezwanie, jak i sama ta uchwała nie zawierały jakiegokolwiek pouczenia o prawie zaskarżenia uchwały z dnia [...]r. nr [...], w szczególności odnośnie terminu do dokonania tej czynności. Zwrócono uwagę na wynikający z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) obowiązek pouczania stron o przysługujących im prawach i obowiązkach, w tym o przysługujących środkach prawnych (środka zaskarżenia). Jednocześnie wskazano na regulację art. 112 k.p.a. podnosząc, że norma ta znajduje odpowiednie zastosowanie, w razie gdy organ administracji publicznej w ogóle nie pouczy strony o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyjaśniono, że skarżący dowiedział się o trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi dopiero w dniu 23 kwietnia 2014 r., po uzyskaniu takiej informacji od pełnomocnika, któremu w tej dacie zlecił prowadzenie niniejszej sprawy (vide: załączona do wniosku umowa zlecenia z dnia [...]r.). Odpowiadając na wniosek organ podkreślił, że warunkująca przywrócenie terminu przesłanka braku winy w uchybieniu terminu winna być oceniana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakie można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy i z uwzględnieniem uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjęto, iż nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw czy nieznajomość prawa. Zdaniem organu samo powoływanie się na fakt braku pouczenia co do wniesienia skargi nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do przywrócenia uchybionego w tym zakresie terminu. Według organu osoba rozważnie postępująca, która zamierza kwestionować dany akt może we względnie rozsądnym terminie zasięgnąć informacji i zorientować się co do przysługujących jej środków. Nadto, w przypadku skargi do sądu administracyjnego brak jest przymusu radcowsko-adwokackiego. W niniejszej sprawie nie było zatem przeszkód aby skarżący sam sporządził skargę. Organ zwrócił uwagę, że skarżący skorzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika dopiero w dniu 23 kwietnia 2014 r., a nie od razu po doręczenia mu w dniu 17 marca 2014 r. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie wykazał, jakie obiektywne przeszkody uniemożliwiły mu niezwłoczne podjęcie działań zabezpieczających jego interesy. Dodatkowo organ zaznaczył, że w postępowaniu toczącym się przed radą miasta bądź gminy nie ma zastosowania regulacja art. 112 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Stosownie do art. 87 § 1 Ppsa, pismo z przedmiotowym wnioskiem wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie są przedmiotem skargi (art. 87 § 3 Ppsa). Jednocześnie należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 Ppsa) oraz dokonać czynności, której strona nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 Ppsa). Przenosząc powyższą regulację na grunt rozpatrywanej sprawy przyjąć należy, że siedmiodniowy termin do złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął bieg w dniu 23 kwietnia 2014 r., tj. w dacie w której pozyskał on informację, od ustanowionego w tym dniu pełnomocnika, o ustawowym terminie do wniesienia tej skargi. Następnego dnia pełnomocnik skarżącego nadał na poczcie przedmiotowy wnioskiem wraz ze skargą. Przechodząc natomiast do oceny okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, Sąd uznał, że skarżący w wystarczający sposób uprawdopodobnił brak swojej winy w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 53 § 1 Ppsa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę lub zarządzenie organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej wnosi się po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007 r., nr 2, s. 83). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestią sporną okoliczność, że skarżący skorzystał z możliwości wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w dniu 17 marca 2014 r. została mu doręczona odpowiedzi organu na to wezwanie, przy czym ani w uchwale z dnia [...]r. nr [...], ani w piśmie z dnia [...]r. przy którym akt ten został przesłany, nie zawarto pouczenia o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...]r. nr [...]. W braku takiego pouczenia skarżący upatruje zaś przyczynę uchybienia terminu. Podkreślić należy, że choć przepisy prawa nie określają wymogów formalnych odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie wynika z nich wprost obowiązek zawarcia w takiej odpowiedzi w/w pouczenia, to nie oznacza to, że jeżeli organ gminy w związku z wydaną uchwałą nie poucza strony o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego to strona nie będzie miała możliwości uchylenia się od negatywnych skutków braku takiego pouczenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w S., że postępowanie zmierzające do wydania uchwały o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym wobec mieszkańców gminy nie jest postępowaniem administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów procedury administracyjnej. Oznacza to, że art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, nie znajdzie zastosowania w przypadku uchwał organów gminy. Niezależnie jednak od regulacji art. 112 k.p.a interpretacja przepisu art. 86 § 1 Ppsa powinna umożliwiać stronie przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę, bowiem również w tym przypadku będzie można stwierdzić, że strona uchybiła terminowi bez swojej winy. W ślad za orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. II OZ 61/12 oraz z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OZ 1017/13 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa. gov.pl), wskazać należy, że obowiązek udzielenia pouczenia wynika z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania do tychże organów. Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na wniosek wskazać należy dodatkowo, że w istocie przy ocenie winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej należy wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nadto, co do zasady nieznajomość prawa nie przesądza o brak takiej winy to jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych jako typowy przykład przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu wskazuje się brak pouczenia o terminie i sposobie dokonania danej czynności procesowej ( por. przywołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1592/11 nie publ.). Jednocześnie, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OZ 308/14 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa. gov.pl), w przypadku skarg na uchwały organów gminy należy także uwzględnić niejednoznaczne uregulowania zawarte w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 2 Ppsa. Kwestia terminów wnoszenia skarg na uchwały w trybie w/w przepisu budzi poważne wątpliwości i powodowała rozbieżności w orzecznictwie, o czym świadczy przywołana już uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. W kontekście powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje także ponoszona przez organ okoliczność, że skarżący mógł wnieść skargę samodzielnie, gdyż czynność ta nie jest obwarowana przymusem radcowsko-adwokackim. Nie można również oceniać jako brak należytej staranności w podejmowanych działaniach sytuacji, w której skarżący nie zwrócił się o poradę prawną do pełnomocnika już w dniu 17 marca 2014 r., tj. w dacie doręczenia mu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Wszak dopiero pozyskana w dniu 23 kwietnia 2014 r. porada u fachowego pełnomocnika, wobec braku pouczenia o trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi, spowodowała, że skarżący powziął informację o sposobie i terminie złożenia skargi w niniejszej sprawie, a następnego dnia ustanowiony pełnomocnik wystąpił w jego imieniu z tym środkiem zaskarżenia, jednocześnie wnosząc o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W świetle przywołanych okoliczności należało przywrócić skarżącemu termin do wniesienia skargi, w oparciu o regulację art. 86 § 1 Ppsa.