II SA/Gl 651/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi O. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/797/2024/5493 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 2024 r. [...]. Działając z urzędu Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. nr [...]: - uchylił swoją decyzję z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...] oraz wszystkie decyzje zmieniające, - odmówił O. P. (O.P.) świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnoprawną córką. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą rozstrzygnięcia jest art.151 § 1 ust 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaję decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Postępowanie zostało przeprowadzone po wznowieniu go na podstawie art. 145 § 1 ust 5 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W toku postępowania ustalono, że w dniu 16 maja 2022 r. strona złożyła wniosek w MZON o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dla jej córki, zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 24 czerwca 2022 r. Ustalono jednocześnie, że adresatka decyzji do dnia 31 października 2023 r. strona była zatrudniona na [...] oraz przebywała tam na urlopie wychowawczym. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Podniosła, że w [...] przebywała na urlopie wychowawczym do dnia 31 2023 r. Był to jednak urlop bezpłatny i w tym okresie nie otrzymywała wynagrodzenia. Otrzymywała pomoc socjalną z [...] przyznaną w związku z niepełnosprawnością dziecka. Świadczenie to odpowiada polskiemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu, a nie świadczeniu pielęgnacyjnemu. Podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem tutejszego Sądu o sygn akt: II SA/Gl/190/22 – "przebywanie na urlopie bezpłatnym połączonym z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem należy traktować jako rezygnację z zatrudnienia. Oznacza to, że organ wydający decyzję w jej sprawie nie mógł automatycznie stwierdzić, iż nie zrezygnowała z zatrudnienia. Organ powinien zbadać, czy przebywanie na urlopie było bezpłatne oraz czy wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, ze postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 roku nr [...]. W niniejszej sprawie kluczowym jest wyjście na jaw nowej okoliczności faktycznej, która nie była znana organowi I instancji w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem przez stronę opieki nad córką. ustalenie zatrudnienia strony do dnia 31 października 2023 r. na [...] i przebywania na urlopie wychowawczym. Tu organ powołał się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., I OSK 16/23, gdzie skład orzekający uznał, że "z definicji ustawowej «zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej» wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy tez zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody są uzyskiwane. Dlatego też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się oświadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r., czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona". Jak dalej wskazało Kolegium nie podziela ono poglądu sformułowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt: II SA/GI/190/22. Wyrok ten nie wiąże organów administracji w przedmiotowej sprawie. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organu II instancji lub uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzuciła SKO w Katowicach naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 in fine ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ocenę przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej’’’ w sytuacji, gdy skarżąca przebywała na urlopie bezpłatnym, co nie powinno stanowić automatycznego uznania, iż strona nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, jak i również poprzez następcze uchylenie decyzji i w konsekwencji pozbawienie Skarżącej prawa do otrzymania pomocy finansowej, której potrzebuje ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, 2) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść strony w przypadku, gdy wydana decyzja dotyczyła odebrania skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Do skargi zostało dołączone tłumaczenie pisma pracodawcy – na okoliczność nieotrzymywania korzyści finansowej z tytułu zatrudnienia, spełnienia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego tj. rezygnacji z pracy zarobkowej w celu opieki nad dzieckiem. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylając swą decyzję organ powołał się na okoliczność, że przebywanie na urlopie bezpłatnym nie jest równoznaczne z niepodejmowaniem pracy (lub rezygnacją z niej), o którym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 – dalej "u.ś.r."). Organ odwoławczy wzmocnił tę argumentację przywołując tezę wyroku NSA z dnia 24 maja 2023 r. (I OSK 16/23). Sąd stwierdził tam, że "z definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się oświadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej". Ze względu na szacunek do orzeczeń NSA (i wskazanej tam argumentacji) skład orzekający w niniejszej sprawie, pomimo, że wcześniej orzekał inaczej, aprobuje taką wykładnię i będzie ją traktował jako swoją. Organ odwoławczy nie zwrócił jednak uwagi, że NSA wskazał wcześniej, że "wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym, o czym świadczą powoływane w skardze kasacyjnej wyroki (I OSK 1867/15 oraz prawomocne, chociaż niepoddane ocenie NSA wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 190/22, II SA/Gl 1689/21, II SA/Gl 1204/19). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowane w tej sprawie jest jednak ugruntowane w orzecznictwie NSA (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2425/10, I OSK 2250/12, I OSK 1703/15, I OSK 572/16, I OSK 1544/19, I OSK 467/20, I OSK 687/21, I OSK 1036/21, I OSK 889/21, I OSK 1472/10, a także orzeczenia w nich powoływane)". Bezsporne w sprawie jest to, że w momencie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzecznictwo dotyczące "równoważności" rezygnacji z zatrudnienia z przebywaniem na urlopie bezpłatnym było rozbieżne. Tutejszy Sąd uznawał, że taka "równoważność" występuje. Dopiero późniejsze orzecznictwo NSA wykazało, że takie stanowisko jest błędne. Trudno jednak uznać, że zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych stanowi "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wykazano, że fakt przebywania przez skarżącą na urlopie bezpłatnym nie był znany w czasie przyznawania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można tej okoliczności ustalić również w oparciu o przekazane Sądowi akta administracyjne. Inaczej mówiąc nie można ustalić, czy składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona oświadczyła, że w ogóle nie pracuje, czy też że przebywa na urlopie bezpłatnym. Tylko w tym pierwszym przypadku można mówić o "nowych okolicznościach" uzasadniających wznowienie postępowania w sprawie. Jeśli organ zamierza zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 151 § 1 ust 2 k.p.a. musi bezspornie wykazać, że skarżąca, składając wniosek o przyznanie świadczenia, poinformowała go, że jest osobą bezrobotną (pozostającą bez pracy). Organ winien uwzględnić również to, że strona jest obcokrajowcem. Mogła więc nie zrozumieć precyzyjnie stawianych jej pytań (w formularzu lub ustnie). Sąd nie zgadza się z zarzutem naruszenia w sprawie art. 7a ust. 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. II OSK 2867/21 – za CBOSA) "art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny)". Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.