II SA/Gl 660/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: I. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: Czy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozumiany w sposób wyłączający możliwość wniesienia skargi przez gminę w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności (w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), w sytuacji, gdy organ tej gminy orzekał w tym postępowaniu w pierwszej instancji jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 165 Konstytucji RP ? II. zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny. 1. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Burmistrz Miasta C., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 oraz art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm., obecnie Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługujące J. S. oraz S. S. do nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. Nr 1 i objętej księgą wieczystą Sądu Rejonowego w C. nr [...], w prawo własności oraz ustalił opłatę za to przekształcenie na kwotę 224,50 zł. Następnie decyzją z dnia [...]r., wydaną po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w oparciu o art. 145a, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4a w/w ustawy z dnia 4 września 1997 r., Burmistrz Miasta C. uchylił swą decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej wspomnianej opłaty i ustalił tę opłatę na kwotę 8 416 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98 (OTK 2000, nr 3, poz. 87), w następstwie którego utraciły moc przepisy stanowiące podstawę określenia spornej opłaty, należało wznowić postępowanie i ustalić opłatę zgodnie z obowiązującą regulacją, czyli z uwzględnieniem wartości rynkowej nieruchomości. Od decyzji tej odwołania wnieśli J. S. i S. S. oraz Prokurator Rejonowy w C. W uzasadnieniach obu odwołań podniesiono w szczególności, że wznowienie postępowania w rozpatrywanej sprawie powinno nastąpić na żądanie strony i odmówiono zarazem statusu strony Burmistrzowi Miasta C. Prokurator zaznaczył nadto, iż stroną nie był również Zarząd Miasta C., który zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o wznowienie, i dlatego też, jego zdaniem, wniosek ten nie stanowił żądania strony uprawniającego do wznowienia. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 145a, art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podkreśliło m. in., że z art. 28 i art. 29 k.p.a. wynika, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Przywołało także pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. (sygn. SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7), według którego bez względu na przedmiot sprawy jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina ta nie jest stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym praw osoby trzeciej, w której decyzję wydał wójt tej gminy. Decyzję tę Gmina C. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego oraz pogląd sformułowany w w/w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r., akcentując równocześnie, iż postanowienie to nie jest źródłem prawa, ponieważ "zostało wydane w konkretnej sprawie i dotyczy tylko tej sprawy, której przedmiotem był zupełnie inny stan faktyczny". Zdaniem skarżącej, "gmina nie jest organem samym w sobie, ale działa przez swoje organy, które w różnych sytuacjach mają uprawnienia do działania". Dlatego też, według niej, jej zarząd był organem właściwym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a "realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego może nastąpić wyłącznie w sposób dokonany decyzją Burmistrza Miasta". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy najpierw podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, powołując się dodatkowo na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17), w świetle której gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Następnie jednak – na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 145a, art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszoinstancyjną, jak również postanowienie o wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu Kolegium uznało, że Gmina C., zgodnie z art. 28 kpa, ma status strony i może ze względu na swój interes prawny żądać wznowienia postępowania, gdyż sporna opłata jest funkcjonalnie związana z przysługującym jej prawem własności. Stwierdziło wszak, iż Burmistrz Miasta C. , jako pracownik Gminy C., powinien zostać, stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączony od prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 26 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] wyznaczyło Burmistrza Miasta U. do załatwienia sprawy z wniosku Gminy C. o wznowienie postępowania. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. J. S. i S. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi m. in. w szerokim zakresie przytoczono fragmenty uzasadnienia wcześniej przywoływanego przez Kolegium postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi, Kolegium nawiązało do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. 2. Zagadnienie, wokół którego w głównej mierze koncentruje się spór w rozpatrywanej sprawie, stanowi konkretny przykład problemu natury ogólniejszej, od dawna będącego przedmiotem rozlicznych kontrowersji zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Sprowadza się on mianowicie do odpowiedzi na pytanie o to, czy gmina posiada legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy jej organ w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję w pierwszej instancji. Za przyczynę wątpliwości w omawianej materii powszechnie uznaje się fakt, że status prawny wspomnianego organu jest złożony, gdyż występuje on w takich sprawach w podwójnej roli: organu administracji publicznej oraz organu gminy reprezentującego jej interesy (por. np. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r., sygn. TK W 3/92, OTK 1993, poz. 2, poz. 46, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, OSNP 2002, nr 1, poz. 4 oraz J. Znamiec, Gmina jako strona jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, PiP 1994, nr 6, s. 43 i M. Stahl, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. OSK 301/04, OSP 2005, nr 2, poz. 17). Zauważyć przy tym wypada, iż sądy administracyjne w coraz większym zakresie w swojej działalności orzeczniczej stoją przed dylematem wynikającym z konsekwencji wskazanego faktu, co – jak trafnie odnotował J. Borkowski w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r., sygn. II SA 2109/00 (OSP 2001, nr 6, poz. 86) – spowodowane jest przez "autonomizacj[ę] celów działania podmiotów składających się na administrację publiczną, która w pewnych tylko przypadkach jest kwestią faktu, a coraz częściej jest już kwestią prawa z uwagi na prawnie określoną i chronioną sferę samodzielności rozmaitych struktur i organów administracji publicznej, jak również ze względu na rozmaite środki prawne obrony tej samodzielności". Ujmując rzecz generalnie, należy stwierdzić, że w praktyce ukształtowały się dwa rozwiązania tego dylematu. Pierwsze z nich obrazuje zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1017/04, którego wywody warto przytoczyć in extenso: "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on <> interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowo-administracyjnego (...) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych". W wyroku tym nawiązano zatem do od dawna głoszonego poglądu, według którego organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji w sprawie objętej postępowaniem nie może być stroną tego postępowania, choćby nawet decyzja dotykała jego praw lub obowiązków (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r., sygn. SA/Gd 165/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 49 i z dnia 27 września 1996 r., sygn. I SA 1312/96 oraz J. Borkowski, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. III AZP 5/84, OSP 1986, nr 2, poz. 2). Podobnie postąpiono w innych judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmawiających gminie legitymacji procesowej w analizowanym zakresie (np. uchwała z dnia 9 października 2000 r., op. cit., wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 1971/93, Wokanda 1994, nr 6, s. 34 czy postanowienia z dnia 15 października 1990 r., op. cit., nr 4, poz. 7 i z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. IV SA 802/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 179). Powyższe stanowisko często podzielano również w doktrynie (T. Woś, glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 79, R. Hauser, M. Szewczyk, Gmina jako strona postępowania administracyjnego – jeszcze o skutkach prawnych uchylenia art. 27a k.p.a., Samorząd Terytorialny 1996, nr 11, s. 46-47; ci ostatni autorzy stwierdzili, że gmina może być stroną tylko wtedy, gdy w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje jedynie w charakterze administrowanego, a nigdy zaś gdy na podstawie prawa zobowiązana jest pełnić rolę administrującego). Przedstawiona wykładnia budzi jednak, w ocenie Sądu orzekającego, istotne wątpliwości. W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, że opiera się ona na nieuzasadnionym utożsamieniu gminy, czy szerzej jednostki samorządu terytorialnego, będącej osobą prawną, z jej organem sprawującym zarazem funkcje z zakresu administracji publicznej i realizującym tym samym przyznane mu kompetencje organu administracyjnego. Dlatego też Sąd opowiada się za drugim ze wspomnianych wyżej rozwiązań, także często przyjmowanym w praktyce orzeczniczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, OSP 2002, nr 10, poz. 133, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. III RN 189/01, OSNP 2002, nr 8, poz. 177, z dnia 8 października 2002 r., sygn. III RN 177/01, OSNP 2003, nr 20, poz. 479, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. II SA/Ka 81/98, z dnia 10 maja 2004 r., sygn. II SA/Ka 551/02 i II SA/KA 549/02) oraz akceptowanym w literaturze (J. Znamiec, Gmina..., s. 43-51 i K. J. Antkowiak, glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, OSP 2004, nr 4, poz. 48). W tych ramach trzeba zauważyć, iż w świetle art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Podobnie, stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Jest poza sporem, że źródłem rzeczonego interesu jest konkretny przepis prawa materialnego, w szczególności interes taki wiąże się w rozpatrywanej sprawie z przysługującym gminie jako osobie prawnej statusem właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie unormowane ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Konstatacji tej w żaden sposób nie podważa przy tym fakt przyznania organowi gminy władztwa administracyjnego (imperium) do podejmowania w danej sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego. Fakt ów nie ma bowiem wpływu na uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania, gdyż o tym decydują nie procesowe, lecz materialnoprawne przesłanki. Obie rozważane okoliczności są zatem od siebie niezależne i w rezultacie gmina nie może stracić przymiotu strony w danym postępowaniu tylko z tego powodu, że jej organ uczestniczył w procesie decyzyjnym w ramach tego postępowania. Warto zarazem podnieść, iż żaden przepis takiego skutku nie przewiduje. Brak jest także regulacji ograniczającej krąg podmiotów mogących być stronami takiego postępowania – tak jak ma to na przykład miejsce odnośnie postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w szczególności zaś wyłączającej z tego kręgu gminę. Podkreślenia wymaga również fakt, że przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby, iż gmina byłaby pozbawiona prawa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego m.in. w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją ustawy, na podstawie której organ tej gminy wydał decyzję. Taki stan rzeczy w szczególności pozbawiałby w praktyce prawnego znaczenia przywołany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., stwierdzający niekonstytucyjność szeregu przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, uniemożliwiając gminom, a więc podmiotom głównie zainteresowanym w tym zakresie, ubieganie się o ukształtowanie stosunków prawnych w taki sposób, który byłby zgodny z tym wyrokiem. Na marginesie wypada odnotować, iż podjęto próbę rozwiązania rozpatrywanego problemu na zasadzie swoistego kompromisu między dwoma zreferowanymi stanowiskami, polegającego na nienegowaniu przysługującego gminie statusu strony przy równoczesnym upatrywaniu obowiązku wyłączenia się jej organu, a w konsekwencji wszystkich pracowników urzędu gminy od załatwienia spornej sprawy. Jako podstawę prawną wspomnianego obowiązku wskazywano z reguły ogólne normy art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 24-27 k.p.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 – w uchwale tej ograniczono jednak ów pogląd jedynie do sytuacji, w której gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a jej prezydent, jako starosta w znaczeniu funkcjonalnym, organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie, odmówiono natomiast legitymacji procesowej gminom znajdującym się w podobnej sytuacji w innych sprawach, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Ka 312/99 oraz W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, OSP 2002, nr 10, poz. 133, W. Chróścielewski, Gmina jako strona postępowania administracyjnego – konsekwencje prawne uchylenia art. 27a k.p.a., Samorząd Terytorialny 1995, nr 4, s. 21-29, tenże glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1997 r., sygn. II SA/Wr 932/97, OSP 1999, nr 4, poz. 77, tenże, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, PiP 2003, nr 4, s. 32-44 i R. Hauser, M. Szewczyk, Gmina..., s. 43-50). Powyższa propozycja słusznie jednak spotkała się z krytyką. Podnoszono zwłaszcza, iż prowadziłaby ona do szeregu niedogodności organizacyjnych, wręcz paraliżu działań organów administracji (J. Znamiec, Gmina..., s. 47, T. Woś, glosa... s. 78-79, tenże, glosa do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r., sygn. W 3/92, PiP 1994, nr 3, s. 104). Kwestionowano przywołane wyżej podstawy prawne wyłączenia, przede wszystkim art. 24 k.p.a. (M. Dziurda, K. Libiszewska, Wyłączeniu podlega pełnomocnik, Rzeczpospolita 2004, nr 12, s. 22 oraz M. Dziurda, K. Libiszewska Decydują przepisy, nie ideologia, Rzeczpospolita 2005, nr 1, s. 12, zdaniem tych autorów, prezydent gminy nie może podlegać wyłączeniu jako pracownik strony, gdyż nie jest pracownikiem gminy). Podkreślono również, że bezwzględne przestrzeganie tego stanowiska w każdej sprawie prowadziłoby w praktyce do restytucji art. 27 a § 1 k.p.a. uchylonego z dniem 6 grudnia 1994 r. przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122 poz. 593), który to przepis wprost takie wyłączenie przewidywał (przywołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. II SA/Ka 81/98). 3. Nie zostały zatem przekreślone rozbieżności między dwoma omówionymi wyżej przeciwstawnymi stanowiskami. W rezultacie argumenty przywoływane przez zwolenników każdego z nich należy zawsze rozważyć w przypadku rozpoznawania sprawy z udziałem gminy, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W tym kontekście trzeba – niezależnie od dotychczasowych uwag krytycznych – stwierdzić, że stanowisko wyłączające legitymację gminy w takiej sytuacji można podać w wątpliwość także z uwagi na fakt, iż jest ono nie do pogodzenia z zasadami określonymi w Konstytucji, a ściślej w jej art. 2 (tak W. Chróścielewski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1997 r., sygn. II SA/Wr 932/97) oraz jej art. 32, art. 45 oraz art. 165 (tak np. przywołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2004 r., sygn. II SA/Ka 551/02). Godny odnotowania w analizowanym zakresie jest pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. (sygn. III RN 49/98, Prokuratura i Prawo 1999, nr 3, s. 42), według którego, z tego ostatniego unormowania "wynika obowiązek sądów wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu". Sąd orzekający podziela tę argumentację i dlatego postanowił poddać ją weryfikacji Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiając niniejsze pytanie prawne. Pożądane jest bowiem – celem wyjaśnienia zreferowanych wątpliwości – przeprowadzenie przez ów Trybunał merytorycznej analizy konstytucyjności art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na zarzut odczytania go w sposób niekonstytucyjny (podobnie uzasadniono dopuszczalność kontroli konstytucyjnej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK-A 2003, nr 1, poz. 4). Oczywistym przy tym jest, że od wyników tej analizy zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Omawiany problem pojawił się przecież na wszystkich etapach w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszym postępowaniu, będąc zawsze głównym zagadnieniem spornym pomiędzy podmiotami występującymi w tej sprawie. Treść każdego z podjętych w jej ramach rozstrzygnięcia zawsze uwarunkowana zatem była od przyjęcia jednego z rozwiązań tego problemu, w szczególności zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uwzględnienia przez organ odwoławczy skargi Gminy C., której Burmistrz był organem pierwszej instancji. W efekcie również treść orzeczenia kończącego postępowanie sądowo-administracyjne uzależniona będzie od tego, jakiej odpowiedzi udzieli Trybunał Konstytucyjny. Tym samym określone w art. 193 Konstytucji wymogi przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu należy uznać za spełnione. 4. Przystępując do wykazania zasadności powołanych wzorców kontroli, należy w pierwszej kolejności odnieść się do art. 165 Konstytucji, statuującego zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustępem pierwszym przywołanego przepisu, jednostki te mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Przytoczona regulacja tworzy materialne podstawy podmiotowości prawnej samorządu terytorialnego, której kluczowym, wręcz urealniającym system samorządowy w państwie i umożliwiającym wykonywanie jego zadań, elementem jest własność komunalna. Stanowi ona bowiem zabezpieczenie podstawowych wartości samorządu terytorialnego, takich jak: osobowość prawna, samodzielność, umożliwiająca mu funkcjonowanie w charakterze partnera władzy rządowej (tak znaczenie własności komunalnej postrzegano m. in. wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK 1996, nr 1, poz. 1 i z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. 39/00, OTK-A 2002, nr 1, poz. 4). Trzeba więc zauważyć, że będące skutkiem ustawy z dnia 4 września 1997 r. przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości gminnych w prawo własności niewątpliwie dotyczy konstytucyjnie chronionej płaszczyzny samodzielności gmin (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., op. cit.). W sferze prawa cywilnego, będącej drugą obok publicznoprawnej sferą działalności samorządu terytorialnego, samodzielność gminy wynika przecież przede wszystkim z nadania jej osobowości prawnej oraz przyznania jej uprawnień majątkowych (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 24 stycznia 1995 r., sygn. K 5/94, OTK 1995, nr 1, poz. 3, z dnia 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, OTK 1998, nr 7, poz. 115 i z dnia 8 października 2001 r., sygn. K 11/01, OTK 2001, nr 7, poz. 210) oraz prawa do udziału w obrocie cywilnoprawnym na zasadach autonomii. Odnotować równocześnie wypada, że wszelka ingerencja ustawowa ograniczająca zakres samodzielności samorządu terytorialnego nie może być interpretowana rozszerzająco czy też być domniemywana (m. in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. OTK 1994, nr 2, poz. 39 i z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. K 23/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 19). Nie ulega zaś wątpliwości, iż pozbawienie gminy legitymacji procesowej w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości gminnej w prawo własności takie ograniczenie by stanowiło. Oznaczałoby ono bowiem pozbawienie gminy możliwości działania w sprawach o fundamentalnym znaczeniu dla jej samodzielności poprzez radykalne, a zarazem arbitralne, zredukowanie możności wywierania przez nią wpływu na własne interesy. Tym samym gmina traktowana byłyby nie jako samodzielny partner państwa czy też nawet podmiot prawa, lecz jako przedmiot niezależnych od niej zdarzeń prawnych. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana również ze względu na treść art. 165 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Przepis ów przewiduje bowiem prawo jednostki samorządu terytorialnego do ochrony własnych interesów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1995 r. i z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK 1996, nr 5, poz. 38), które to prawo nie mogłoby być zrealizowane, gdyby gmina nie mogła zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzji w przedmiocie wspomnianego przekształcenia. Ostatnia uwaga prowadzi do wniosku, że rozpatrywana sytuacja stanowiłaby też naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji, w świetle którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten, podobnie zresztą jak również przywołany jako wzorzec kontroli art. 32 ust. 1 Konstytucji, odnosi się wprawdzie przede wszystkim do statusu prawnego osób fizycznych, co wynika choćby z tytułu rozdziału II ustawy zasadniczej, w którym te unormowania są zawarte ("wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela"), jednak pośrednio wiąże się także z zagadnieniem praw przysługujących gminom (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12 oraz z dnia 12 kwietnia 2000 r., op cit.). Należy zatem pokreślić, iż na treść ustanowionej w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasady konstytucyjnej składa się w szczególności: prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem oraz prawo do wyroku sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 58, z dnia 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK-A 2004, nr 8, poz. 81, z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. P 19/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 106 i z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. SK 60/03, OTK-A 2005, nr 1, poz. 2). Zaznaczyć zarazem wypada, że zgodnie z dyrektywą interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu, zakres przedmiotowy tego prawa obejmuje nie tylko sprawy karne, lecz także spory ze stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych, a przepisy proceduralne powinny być kształtowane w sposób, który nie pozwala na ograniczenie możliwości ochrony przysługujących jednostce uprawnień (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2004 r., sygn. SK 38/03, OTK-A 2004, nr 5, poz. 45). Krytykowane stanowisko stoi w sprzeczności również z zasadą sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, według której wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta oznacza bowiem nakaz, aby podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) były traktowane jednakowo, a więc według jednej miary, bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK 1997, nr 3-4, poz. 41 oraz z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. SK 19/03, OTK-A 2004, nr 11, poz. 118). Za dyskryminację należy zaś uznać nieznajdujące podstawy prawnej uniemożliwianie lub utrudnianie korzystania z praw czy wymaganie realizacji nieznanych prawu obowiązków ( P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 51). Problem równości wobec prawa sprowadza się zatem do oceny zasadności kryterium zróżnicowania określonej grupy podmiotów (wyrok z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. P 19/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 117). Podkreślenia wszak wymaga, iż żadne kryterium nie może stanowić podstawy do zróżnicowań niesprawiedliwych i dyskryminujących (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 215 oraz z dnia 10 stycznia 2005 r., sygn. K 31/03, OTK-A 2005, nr 1, poz. 1). Odnosząc powyższe wywody do rozpatrywanego problemu i przywołując wcześniejsze rozważania, trudno uznać, że okoliczność, iż organ gminy, będący zarazem organem administracyjnym, wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, stanowi zasadne kryterium wyróżnienia takiej gminy z grupy pozostałych osób prawnych (w tym innych gmin, których organy w procesie decyzyjnym nie uczestniczyły) i w konsekwencji pozbawiania jej legitymacji procesowej. Dyskryminacyjny charakter tego zróżnicowania obrazuje szczególnie jaskrawo przykład postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które – zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) – toczy się przed starostą. Wszędzie jednak tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, zadania starosty – stosownie do art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – wykonuje organ gminy, czyli w tym wypadku prezydent miasta. Zastosowanie wskazanego kryterium sprawiłoby zatem, iż statusu strony zostałyby pozbawione tylko te gminy, będące właścicielami zwracanych nieruchomości, których organy pełnią funkcje starosty. Tym samym zróżnicowanie sytuacji procesowej gmin ujawniłoby się nawet w ramach jednego rodzaju postępowania, skoro w postępowaniach prowadzonych przez starostę (a nie przez starostę w znaczeniu funkcjonalnym, czyli prezydenta miasta) gmina będąca właścicielem mogłaby w pełni korzystać z praw strony. W świetle dotychczasowych uwag uzasadniony wydaje się wniosek, że kwestionowana praktyka stosowania art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powołując się na ten przepis Konstytucji, Sąd miał na względzie, że nie może on stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu skargowym, gdyż nie jest źródłem ani praw, ani wolności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 107). Doszedł jednak do przekonania, że zabieg ów nie jest jedynie swoistym decorum argumentacji konstytucyjnej, lecz pełni istotną funkcję uzupełniającą i dookreślającą zawartość naruszonych praw i wolności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. P2/04, OTK-A 2004, nr 7, poz. 72). Pozwala on mianowicie na wyczerpujące ujęcie całokształtu konstytucyjnego bezprawia w analizowanym zakresie w kontekście podstawowych przesłanek państwa prawa zarówno formalnych, jak i materialnych. Warto zatem podnieść, że do wspomnianych przesłanek zalicza się w szczególności prymat ustawy, dopuszczenie ingerencji w sferę wolności i własności jednostki wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe oraz zasadę samorządu (J. Sobczak [w:] Polskie prawo konstytucyjne (red. W. Skrzydło), Lublin 1997, s. 126 i 128). Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 193 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.