II SA/Gl 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/437/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c, d i e, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w części dotyczącej zwrotu "oraz generujące ponadprzeciętny ruch samochodowy", § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d; 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miejska w Jaworznie uchwałą z dnia 28 kwietnia 2009 r., nr XXXII/437/2009, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie, stwierdzając jednocześnie zgodność tej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Uchwała ta opublikowana została w Nr 122 Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego z dnia 13 lipca 2009 r., pod pozycją 2578. Wojewoda Śląski w stosunku do tej uchwały w ustawowym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast pismem z dnia 24 listopada 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości jako sprzecznej z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 8 u.p.z.p. oraz art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji, a także art. 2 Konstytucji i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej zwanej ustawą o udostępnianiu informacji. Zdaniem Wojewody z uwagi na rozbieżność zasad obsługi komunikacyjnej brak jest zgodności ustaleń planu ze studium. Ustalenia obowiązującego studium nie przewidują bowiem przekształcenia układu komunikacyjnego obsługującego rynek. Ulica Pocztowa i jej przedłużenie przez rynek, będąca w studium drogą klasy wyższej niż dojazdowa (nie określono jej klasy), w planie nie jest w ogóle drogą publiczną. Na pewnym odcinku ma oznaczenie KP1 z dopuszczalnym przeznaczeniem jako "Komunikacja drogowa i parkingi", a na dalszych odcinkach – KX1 i KX2 z dopuszczalnym przeznaczeniem "place miejskie, pasaże handlowe, ciągi piesze i pieszo-jezdne", przez co nie zachowuje swojej funkcji ustalonej w studium jako ulica o określonej klasie, tworząca podstawowy układ komunikacyjny. Organ nadzoru zwrócił uwagę na brak obligatoryjnych elementów planu wskazując, że określono jedynie dopuszczane przeznaczenie terenów, bez określenia ich przeznaczenia podstawowego. Uchwała nie zawiera zatem wiążących regulacji co do sposobu zagospodarowania terenu. Nadto, bez upoważnienia ustawowego zawarto w uchwale zapisy w: § 6 ust. 4 lit. f – w zakresie słów "oraz wcześniejszym wykonaniu na koszt inwestora pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej" (podobnie np. § 8 ust. 4 lit. f), § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c (podobnie § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c), § 6 ust. 9 pkt 3 – w zakresie słów "wskazano oznaczone na rysunku planu obiekty konieczne do wyburzenia z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych". Wojewoda zarzucił posłużenie się w treści uchwały pojęciami niezdefiniowanymi zarówno w tej uchwale, jak i w innym akcie normatywnym, tj: zgeneralizowana płaszczyzna fasady (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. c), ponadprzeciętny ruchu samochodowy (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. a), garaż wielostanowiskowy (§ 10 ust. 10 pkt 1 lit. c), rozbudowy poziome (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. a). Uznał również za bezpodstawne zawarcie w uchwale przepisów niejasnych, które nie formułują jednoznacznego wzorca nakazanych lub zakazanych zachowań (§ 6 ust. 10 pkt 1 lit. c). Wojewoda podniósł, że do uchwały nie dołączono dokumentu, o którym mowa w art. 55 ustawy o udostępnieniu informacji. Nadto, dla terenów wskazanych w §§ 7 – 14 i § 16, nie zostały w planie określone żadne szczegółowe parametry działek, podlegających podziałowi i scaleniu, takie jak: szerokości frontów działek lub ich powierzchnia, będące obligatoryjnym elementem planu. Udzielając odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Jaworzna wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że studium zawiera delegację uprawnienia do skonkretyzowania przebiegu i klas technicznych dróg na etapie planu miejscowego, w którym dla terenów oznaczonych symbolem KX, dopuszczono konieczne dojazdy związane z obsługą przylegających usług, co oznacza utrzymanie podstawowej funkcji drogi, jaką jest zapewnienie możliwości dojazdu. W studium wprost zapisano też m.in. przebudowę i modernizację układu komunikacyjnego i systemów infrastruktury, nie wymieniając ani rynku, ani ul. Pocztowej wśród głównego układu wewnętrznych ulic i wśród ważniejszych ulic wewnętrznych. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07, zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. organ gminy, przywołując zapis § 5 ust. 1 uchwały podniósł, że brak użycia słowa "podstawowe" w przypadku przeznaczenia terenu, nie może być uznany za uchybienie, bowiem obowiązek jego użycia nie wynika z żadnego przepisu. Prezydent Miasta nie znalazł również podstaw do przyjęcia, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przy formułowaniu zapisów planu i w tym zakresie stanowi on odwołanie do innych ustaw. Podniósł ponadto, iż określenie obiektów przewidzianych do wyburzenia jest konsekwencją ustaleń planu o realizacji układu drogowego. Jego zdaniem użyte w planie pojęcia są jasne i czytelne, a ich wykładnia ma miejsce na etapie jego zastosowania. Organ gminy za niesłuszny uznał zarzut naruszenia art. 55 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku podnosząc, że zarówno przedmiotowa ustawa, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) nie określa terminu i nie nakazuje doręczenia wojewodzie podsumowania do dokumentów planistycznych, które jednak zgodnie z wymogiem zostało przekazane Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Prezydent Miasta nie podzielił również zarzutu odnośnie braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości, wskazując że zapisy te są sformułowane w zależności od faktycznych potrzeb danego terenu i przeznaczenia (§ 5 ust. 2 uchwały). Skargi na przedmiotową uchwałę wnieśli również W.P., Z.P., M.Z., T.B, W.G., M.K. domagając się stwierdzenia jej nieważności. W ich ocenie zaskarżona uchwała zapadła bowiem z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nakazującego uwzględnienie przy sporządzeniu planu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z powodu sprzeczności z ustaleniami studium oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p., z uwagi na brak w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania. Skarżący zaakcentowali, że zmiana sposobu obsługi komunikacyjnej, pozwalająca na wyłączenie rynku i części ul. Pocztowej z ruchu kołowego, nie została przewidziana w wiążących ustaleniach studium i doprowadziła do pozbawienia dostępu do dróg publicznych terenu istniejącej wokół rynku zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zmieniając nadto charakter rynku i jego funkcje, w tym jego unikalny i oryginalny układ architektoniczny. Zarzucili, że w miejsce zlikwidowanego układu, założono obsługę ciągów pieszo-jezdnych bez określenia parametrów dojazdów i ich powiązań zewnętrznych. Za nieuzasadnione uznali także ustalenia dotyczące likwidacji dworca autobusowego lub zespołu przystanków w terenie UC1 oraz wprowadzanie garaży wielopoziomowych po kwartałach starej śródmiejskiej zabudowy (na obszarze objętym ochroną konserwatorską), jak również na tym terenie określenia zasad przebudowy systemu infrastruktury technicznej i ustaleń dla realizacji zamierzonych dwupoziomowych rozwiązań systemu garażowo-parkingowego i przejść podziemnych w rejonie kościoła i pod płytą rynku. Wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 991/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę Wojewody stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jednocześnie odrzucił skargi pozostałych skarżących. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej uchwale nie dokonano jedynie doprecyzowania zapisów studium, lecz istotnej zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej i przeznaczenia terenów. Pomimo tego, że w studium jest ogólnie mowa o reurbanizacji śródmieścia (str. 10), budowie potencjału administracyjnego, instytucjonalnego i usługowego, renowacji rynku i jego otoczenia, budowie biblioteki i obwodnicy południowej centrum przebudowie i modernizacji układu komunikacyjnego, zaś w rozdziale VI studium, wśród głównego układu wewnętrznych ulic (pkt 3) i wśród ważniejszych ulic (pkt 3) nie wymienia się Rynku i ul. Pocztowej (str. 60 – 61), to jednak w treści jednoznacznie przewidziano, że rozwiązania te uzupełniają istniejący układ komunikacyjny o brakujące w tym układzie elementy. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że część tekstowa studium nie może być wykładana w oderwaniu od rysunku, natomiast na rysunku nr 1 (kierunki zmian zagospodarowania przestrzennego), w odniesieniu do terenów dróg, naniesiono w obrębie śródmieścia drogi i ulice publiczne istniejące do zachowania, przebudowy, modernizacji z wyłączeniem ulic klasy D. Zdaniem Sądu oznacza to, że w studium przewidziano w obrębie śródmieścia pozostawienie dotychczasowego układu dróg i ulic publicznych (bądź też ich przebudowę lub modernizację) a nie – likwidację dróg publicznych i zastąpienie ich ciągami pieszo-jezdnymi, bądź parkingami, jak to nastąpiło w postanowieniach § 16 ust. 1 pkt 1, § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a – d, § 17 ust. 6 pkt 1 lit. a planu. Nadto, ustalenia planu miejscowego zakładające wyłączenie Rynku i ulicy Pocztowej z ruchu kołowego, stanowią jakościową zmianę w stosunku do przyjętego w studium układu komunikacyjnego w postaci dróg publicznych na tym terenie. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał również, że Rada Miejska w Jaworznie naruszyła obowiązujące standardy przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, posługując się terminem "dopuszczalne", w odniesieniu do przeznaczenia terenów, a w niektórych wypadkach – "zakazane", jednakże uchybienia tego rodzaju nie wpłynęły na merytoryczną zawartość planu miejscowego. Zatem nie powinny być oceniane jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (brak określenia przeznaczenia terenów). Sąd przyjął natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, podkreślając że obligatoryjnym załącznikiem planu miejscowego, uchwalonego po dniu 15 listopada 2008 r., jest wymienione w tej ustawie pisemne podsumowanie (art. 55 ust. 3 w związku z art. 46 pkt 1 ustawy). Podzielił również podgląd o brak podstaw prawnych do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów (§ 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f planu), a także wprowadzenia zapisu o ponoszeniu przez przedsiębiorcę górniczego roszczeń finansowych, wynikających z działalności górniczej (§ 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c). Jednocześnie zwrócił uwagę na bezpodstawne wyznaczenie w § 6 ust. 9 pkt 3 uchwały, obiektów koniecznych do wyburzenia ze względu na przebudowę układów komunikacyjnych oraz w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały - wymóg uzyskania zgody sąsiada w procesie inwestycyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że akt prawa miejscowego nie może posługiwać się pojęciami niezdefiniowanymi ani w tym akcie, ani też w żadnym innym akcie normatywnym, jeżeli nie jest to określenie powszechnie używane. Takimi zaś terminami posłużono się w zaskarżonej uchwale: zgeneralizowana płaszczyzna fasady (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. c), ponadprzeciętny ruch samochodowy (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. a), garaż wielostanowiskowy (§ 10 ust. 10 pkt 1 lit. d), rozbudowy poziome (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. a). Niedopuszczalne, w ocenie tego Sądu, jest też posłużenie się pojęciami niejasnymi i niejednoznacznie formułującymi nakazane lub zakazane zachowania, co miało miejsce w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d uchwały. Nadto Sąd uznał, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym jest jego obligatoryjnym elementem (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Zaś zgodnie z § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Sąd nie zgodził się przy tym z poglądem o braku konieczności formułowania zasad z § 4 pkt 8 rozporządzenia dla wszystkich terenów objętych planem, a jedynie dla tych, dla których przewidziano wymóg podziału i scalania nieruchomości. Podniósł także, iż wniosek taki nie wypływa z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w którym mowa jest o nieruchomościach objętych planem miejscowym, a nie wyznaczonych w planie jako wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, o których mowa w art. 22 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten odsyła zaś do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z kolei przepis art. 102 tej ustawy, przewiduje wszczęcie takiej procedury z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.), jak i na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku zabudowanych części nieruchomości – za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Jednakże również w razie wystąpienia z wnioskiem, scalanie musi mieć zakotwiczenie w planie miejscowym. Jeżeli zatem w planie nie zostały określone szczegółowe zasady scalania, to nie może dojść do przeprowadzenia takiej procedury z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych. Stąd też zasady te muszą być określone dla wszystkich terenów, objętych planem, a nie tylko dla tych, dla których gmina przewiduje taką konieczność w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadniając natomiast odrzucenie skarg W.P., Z.P., M.Z., T.B., W.G. i M.K. Sąd uznał, że zostały one wniesione z uchybieniem terminu z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości skargę kasacyjną wniosło Miasto Jaworzno, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą interpretację zapisów zaskarżonej uchwały oraz uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 sierpnia 2005 r., nr XLIV/520/2005 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Centrum" nie doszło do doprecyzowania zapisów studium, lecz do istotnej zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej i przeznaczenia terenu; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c/ oraz art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p., a także art. 55 ust. 3 w związku z art. 46 oraz art. 147 ustawy o udostępnieniu informacji przez błędne przyjęcie, że pisemne podsumowanie wymienione w art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji stanowi obligatoryjny załącznik do zaskarżonej uchwały; 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnym przyjęciu, że określone w § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f oraz w § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f zaskarżonej uchwały obowiązki wykonania pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów zostały nałożone na inwestorów bez podstawy prawnej; 4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury polegające na błędnym przyjęciu, że określone w § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c oraz w § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały zapisy o ponoszeniu przez przedsiębiorcę górniczego roszczeń finansowych, wynikających z działalności górniczej zostały podjęte bez podstawy prawnej; 5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przez błędne przyjęcie, że określone w § 6 st. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały obiekty konieczne do wyburzenia ze względu na przebudowę układów komunikacyjnych zostały ujęte w tej uchwale bez podstawy prawnej; 6) art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, polegające na błędnym przyjęciu, że określenie w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c obowiązku uzyskania przez inwestora zgody sąsiada w procesie inwestycyjnym nastąpiło bez podstawy prawnej; 7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające w pierwszej kolejności na błędnym przyjęciu, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, "co do zasady" znajdowały zastosowanie w stosunku do przepisów prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała, a po drugie w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał użyte w treści zaskarżonej uchwały pojęcia w § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d ("garaż wielostanowiskowy"); w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a ("ponadprzeciętny ruch samochodowy"); w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c ("zgeneralizowana płaszczyzna fasady"); w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a ("rozbudowy poziome"), a także pojęcia użyte w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d, a także w § 10 ust. 19 pkt 1 lit. d za pojęcia niejasne, niejednoznacznie formułujące nakazane lub zakazane zachowania; 8) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu jakoby obowiązek ustalenia w zaskarżonej uchwale "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości" (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) dotyczył wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie, a nie wyłącznie terenów wyznaczonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., tj. terenu o symbolu MJ16 (§ 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10, uwzględniając skargę kasacyjną Miasta Jaworzna, uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza porównawcza postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium przeprowadzona w zaskarżonym wyroku, nie daje podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy tymi dwoma uchwałami zachodzi brak zgodności w takim stopniu, że można mówić o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Natomiast w oparciu o wyrywkowe porównanie fragmentów ustaleń obu dokumentów odnoszących się do Rynku i ulicy Pocztowej, nie można wyciągać wniosków skutkujących stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Podkreślając ogólny charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy NSA uznał, że nie wszystkie jego ustalenia muszą być dosłownie przeniesione i przełożone w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób prosty i jednoznaczny, znajdując w całości swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, lecz może to nastąpić w sposób etapowy poprzez kolejne zmiany planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza naruszenia poszczególnych jednostkowych ustaleń studium lub zaskarżonego planu, które mogą być skorygowane np. odpowiednim ustawieniem znaków drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na regulację art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji wskazał, że "pisemne podsumowanie" załącza się do przyjętego dokumentu, zatem po podjęciu uchwały przez radę gminy. Stanowisko to potwierdza również ust. 4 tego przepisu z którego wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta jako organ sporządzający projekt miejscowego planu "przekazuje przyjęty dokument wraz z podsumowaniem właściwym organom" (regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu). Brak jest zatem dostatecznych przesłanek do przyjęcia poglądu, że podsumowanie to powinno być obligatoryjnym załącznikiem do planu miejscowego. Nadto, w ustawie o udostępnianiu informacji wyraźnie wskazano właściwe organy, którym należy przekazać przyjęty dokument wraz z podsumowaniem, wśród tych organów nie wymieniono jednak wojewody i nie określono terminu przekazania. Ustawa o udostępnianiu informacji nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian w regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą procedura planistyczna kończy się przedstawieniem wojewodzie uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.) i ogłoszeniem przez wojewodę uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego w dzienniku urzędowym województwa. Natomiast obowiązek uzgadniania projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), nie ma nic wspólnego z obowiązkiem przekazania temu organowi pisemnego podsumowania, stanowiąc dwie różne czynności, mające miejsce na różnych etapach procedury planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie podsumowanie pisemne, określone w art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, zostało wykonane i przekazane właściwym organom uznał, iż nawet przyjmując pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, naruszenie prawa w niniejszym przypadku polegałoby jedynie na nieprzedstawieniu tego dokumentu wojewodzie. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można nakładać na inwestorów, czy też przedsiębiorców górniczych obowiązków niewynikających wprost z przepisów rangi ustawy. Należy w takiej sytuacji w planie odwołać się do przepisów szczególnych (odrębnych), regulujących daną kwestię, w tym przypadku np. do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz do ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Określenie "nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów", zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania nie może wykraczać poza regulacje ustawowe, ani ich rozszerzać. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione byłoby stwierdzenie nieważności w tej części przepisów § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały. Nawiązując zaś do kwestii wskazania w planie miejscowym obiektów przewidzianych do wyburzenia uznał, że nie oznacza to jeszcze nakazu rozbiórki tych obiektów, a jest jedynie informacją o przyszłym przeznaczeniu terenu, mieszczącą się w ramach prawnie dopuszczalnych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Powołując się na regulację ustawy – Prawo budowlane (art. 48 ust. 1, art. 49 lit. b ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 67 ust. 1) zwrócił uwagę, że wskazane w niej przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego są inne niż te, które mogą powodować zamieszczenie w planie miejscowym postanowień o konieczności wyburzenia niektórych obiektów. Podkreślił także, iż żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zabrania organom gminy w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zamieszczania w planach miejscowych postanowień przewidujących w przyszłości konieczność wyburzenia niektórych obiektów budowlanych, gdyż byłoby to ograniczenie tzw. władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, wskazujące na niezgodność z prawem § 6 ust. 2 pkt 1 lit. e zaskarżonej uchwały, albowiem nie można lokalizacji budynków uzależniać od zgody sąsiadów. Byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy- Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy. Zgodził się także, iż pojęcia i terminy używane w tekście i w załącznikach do planu miejscowego muszą być jasne i jednoznaczne, mające swe źródło w tekstach aktów normatywnych bądź w języku potocznym, jeśli są powszechnie używane w tym samym znaczeniu. Wprowadzanie innych pojęć o innym znaczeniu, o ile to jest konieczne, wymaga podania ich znaczenia w "słowniczku" w części wstępnej uchwały w sprawie planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) w świetle regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 u.p.z.p. oraz poglądów doktryny przywołanych w skardze kasacyjnej. W oparciu powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, były natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności niektórych fragmentów postanowień tej uchwały. W toku ponownego rozpoznania sprawy W.P w piśmie procesowym z dnia [...]., sprecyzowanym na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r., wniósł o dopuszczenie go udziału w postępowaniu sądowym jako uczestnika tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r. oddalił ten wniosek, a zażalenie od tego orzeczenia wniesione przez W.P. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 644/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Wojewody Śląskiego zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając to na względzie, skoro stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie powtórnej kontroli związany jest oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 i wypływającymi z niej lub wskazanymi wprost w tej ocenie wskazaniami co do dalszego postępowania. Podzielić należy sformułowany w skardze zarzut Wojewody Śląskiego o niedopuszczalności nakładania na osoby obowiązków niewynikających wprost z przepisów rangi ustawowej. Organy władzy publicznej, a zatem także organy uchwałodawcze gmin, działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Konstytucji RP). W tym kontekście należy stwierdzić, że w świetle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. brak było podstaw prawnych do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania na ich koszt pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów (§ 6 ust. 4 pkt 2 lit. f oraz § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f planu). Zagadnienie rozbiórki obiektów budowlanych, w tym objętych ochroną konserwatorską, regulują bowiem art. 31 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Uwagi powyższe odnoszą się także do zapisów planu o konieczności ponoszenia przez przedsiębiorcę górniczego roszczeń finansowych wynikających z działalności górniczej (§ 6 ust. 7 pkt 1 lit. c oraz § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c). Powyższe kwestie regulują z kolei przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Oznacza to, że przepisy normatywne planu miejscowego w tym zakresie nie mogą wykraczać poza regulacje ustawowe, w tym ich rozszerzać czy modyfikować. Również brak było podstaw prawnych do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale wymogu uzyskania zgody sąsiada na lokalizację budynku (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. e). Zapis ten jest bowiem sprzeczny z przepisami ustawy – Prawo budowlane oraz wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które nie wprowadzają warunku w postaci zgody sąsiada na realizację inwestycji, czy też usytuowanie budynku w określonym miejscu na działce budowlanej. Jako uzasadniony należy także uznać zarzut Wojewody Śląskiego w zakresie naruszenia zasad prawidłowej legislacji poprzez użycie w treści miejscowego planu pojęć niezdefiniowanych ani w tej uchwale, ani w żadnych innym akcie normatywnym. Pojęcia i terminy używane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być bowiem jasne i jednoznaczne, znajdując oparcie w akcie normatywnym bądź w języku potocznym wszak pod warunkiem, że są powszechnie używane w tym samym znaczeniu. Odmienna sytuacja wymaga, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, określenia używanych w planie pojęć w tzw. słowniczku wyrażeń. Wprowadzenie wobec tego w zaskarżonej uchwale niezdefiniowanych zwrotów: zgeneralizowana płaszczyzna fasady (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. c), generowanie ponadprzeciętnego ruchu samochodowego (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. a), garaż wielostanowiskowy (§ 10 ust. 10 pkt 1 lit. d) oraz rozbudowy poziome (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. a) stanowi uchybienie zasadom sporządzania planu miejscowego. Z kolei normatywna treść § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d planu w odniesieniu do zasad lokalizowania budynków gospodarczych i garaży oraz wymienionego już § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d planu w zakresie wielkości garaży wielostanowiskowych, zawierająca określony nakazy i powinności jest niejasna, nieprecyzyjna, mogąca powodować różną interpretację. Nie można zaś domniemywać intencji gminnego uchwałodawcy co do rozumienia używanych pojęć i zwrotów w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). W świetle powyższych rozważań uznać przyjdzie, że zaskarżona uchwała w części określonej w : § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c, d i e, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 6 ust. 9 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 9 ust. 7 pkt 1 lit.c oraz § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, stąd biorąc pod uwagę art. 28 ust. 1 u.p.z.p.w tej części jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie doszło natomiast do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w zakresie jego zgodności z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzno. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei funkcją planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo zestawiając treść art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. należy stwierdzić, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust.1), którymi są niezawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Studium winno także określać kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. koncepcję rozwoju przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy (art. 10 ust. 2), a w zależności od potrzeb w studium mogą zostać określone inne jeszcze elementy polityki przestrzennej gminy. Jak już zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/GL 143/06 – Lex nr 565690 obowiązująca ustawa zwiększyła co prawda wymagania dotyczące szczegółowości ustaleń studium w stosunku do wymagań określonych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną do planu miejscowego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 u.p.z.p. może oznaczać, że już w akcie planistycznym niebędącym aktem prawa miejscowego organ gminy w sposób precyzyjny ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w którym w sposób szczegółowy, precyzyjny ustalone zostanie przeznaczenie terenów oraz określony zostanie sposób ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07 – Lex nr 470918 oraz Z. Niewiadomski w : Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 80). Wymagana przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) zgodność planu ze studium nie może więc polegać na zgodności dosłownej. Nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. Wreszcie przyjąć można, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w granicach rozpoznawanej sprawy, że procedura związana z dostosowaniem ustaleń planu do treści studium może mieć charakter wieloetapowy i odbywać się poprzez kolejne zmiany planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, w kwestionowanym przez Wojewodę zakresie, w Studium miasta Jaworzna został określony podstawowy układ dróg i ulic zarówno istniejących, jak i projektowanych ze wskazaniem, że przebieg, potrzeby modernizacji i przebudowy oraz wyznaczenie nowych ulic dojazdowych i wewnętrznych pieszo – jezdnych obsługujących istniejąca i projektowaną zabudowę powinien zostać rozwiązany w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na stronie 59 Studium w liście problemów przestrzennych miasta wskazano na brak ukształtowanego wielkomiejskiego centrum miasta, niesprawność wewnętrznego układu komunikacyjnego (ruch tranzytowy przez rynek, brak "segregacji" ruchu kołowego, pieszego i rowerowego, "zakorkowanie" centralnej części miasta) i stwierdzono, że główny obszar występowania tych problemów obejmuje m.in. Rynek i przyległe tereny pomiędzy ulicami Pocztową, Grunwaldzką i Królowej Jadwigi. W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie został zaś zachowany podstawowy układ dróg i ulic. Fakt, że w planie miejscowym ulica Pocztowa (położona na terenie gdzie występują wskazane w studium problemy) nie zachowuje w pełni dotychczasowego charakteru nie oznacza, że tylko z tego powodu zachodzi brak zgodności planu z zapisem studium. Teren tej ulicy posiada w planie oznaczenie KP1 i zgodnie z treścią § 16 ust.1 pkt 1 przeznaczony jest m.in. do prowadzenia ruchu kołowego, rowerowego i pieszego, parkowania pojazdów samochodowych oraz lokalizowania obiektów i urządzeń z tym związanych, a ponadto KX1 i KX2 z przeznaczeniem, w myśl § 17 pkt 1 lit. a i b, jako konieczne dojazdy związane z obsługą przylegających usług i terenów mieszkaniowych oraz prowadzenie ruchu pieszego (prestiżowego place miejskie, pasaże główne ciągi piesze). Wbrew poglądowi skarżącego Wojewody takie przeznaczenie tego terenu, bez uwzględnienia przewidzianego w planie sposobu zagospodarowania Rynku i przyległych terenów między ulicami Pocztową, Grunwaldzką i Królowej Jadwigi, nie upoważnia do wysnucia wniosku, że doszło do całkowitego przekształcenia układu komunikacyjnego obsługującego okolice rynku i tym samym do sprzeczności z ustaleniami studium. Brak jest także przesłanek do podzielenia zarzutu Wojewody, iż pisemne podsumowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (uzasadnienie wyboru przyjętego planu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych oraz informacje wymienione w tym przepisie), powinno być obligatoryjnym załącznikiem do przedstawionej organowi nadzoru uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią powyższego przepisu pisemne podsumowanie załącza się do przyjętego dokumentu wymienionego w art. 46 i art. 47 ustawy o udostępnianiu informacji, a zatem także uchwały w sprawie planu miejscowego, nadto organ sporządzający projekt miejscowego planu, stosownie do ust. 4, przekazuje przyjęty dokument (plan miejscowy) wraz z pisemnym podsumowaniem właściwym organom, tj. regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska i państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu. Wśród tych ostatnich organów ustawa o udostępnianiu informacji nie wymienia natomiast wojewody, nie określa także terminu przekazania dokumentów, nie wprowadza również w tym zakresie zmian w regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim w art. 20 ust.1 i 2 u.p.z.p. Nie może jednak być kwestionowane, że pisemne podsumowanie stanowi część dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w art. 20 ust. 2 u.p.z.p., którą wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie wraz z uchwałą i załącznikami wymienionymi w ust. 1 w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W rozpatrywanej sprawie pisemne podsumowanie, aczkolwiek nie dołączone do dokumentacji prac planistycznych, zostało jednak wykonane i zgodnie z wymogiem zawartym w art. 55 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji przekazane Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Jaworznie. Naruszenie jakiego dopuścił się Prezydent Miasta Jaworzno w trakcie trwania procedury planistycznej polegające na niedołączeniu sporządzonego pisemnego podsumowania do dokumentacji prac planistycznych i w konsekwencji jego nieprzedstawienie Wojewodzie Śląskiemu w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., w ocenie Sądu, nie ma charakter istotnego naruszenia trybu i nie może z tego powodu, biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie można również podzielić zarzutu Wojewody, że wskazanie w § 6 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały obiektów przewidzianych do wyburzenia z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych (skarżący nie kwestionuje wprowadzonego tym przepisem zakazu działań inwestycyjnych w stosunku do istniejących na tym terenie budynków) narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Wyburzenia niektórych obiektów budowlanych jest jednym z elementów planowania przestrzennego (obok zabudowy terenu) i tym samym, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Można zatem uznać, że regulacja objęta tym przepisem to szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, zatem element planu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Skład orzekający Sądu, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, uznał także, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez nieokreślenie dla terenów określonych w §§ 7 – 14 i § 16 planu szczegółowych parametrów działek (szerokości frontów lub ich powierzchni) podlegających podziałowi i scalaniu. Należy stwierdzić, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych planem miejscowym, a jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. O ile natomiast stan faktyczny na obszarze objętym planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. Z. Niewiadomski : Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 154 i nast. oraz wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 – Lex nr 673872). Podobny pogląd wyrażany jest także na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w odniesieniu do stawek opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 – Lex nr 746535 i WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 377/07 – Lex nr 340415). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda ograniczając się do poglądu o konieczności obligatoryjnego ustalenia takich szczegółowych zasad nie wykazał, by na terenie określonym w §§ 7 – 14 i § 16 planu zachodziły warunki do ich określenia. Przedstawiony zaś materiał planistyczny nie pozwala na wysnucie wniosku, że na tym terenie istniały obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Mimo częściowego uwzględnienia skargi w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały brak jest podstawy do zawarcia w wyroku rozstrzygnięcia o niewykonalności uchwały w tej części, do czasu uprawomocnienia się orzeczenia (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd nie rozstrzygał także o kosztach postępowania sądowego, albowiem zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś Wojewoda Śląski nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty.