II SA/Gl 675/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 i 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), nakazał inwestorowi D. G. wykonanie rozbiórki budowli ziemnej - nasypu realizowanego na terenie działek budowlanych nr 1 i 2 przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu podano m. in., że Komendant Straży Miejskiej w R. pismem z 19 września 2011 r. przekazał do inspektoratu kopię pisma z 8 lipca 2011 r., w którym wnioskodawca informuje, że właściciel sąsiedniej działki D. G. podwyższył jej teren przywożąc tam bardzo duże ilości gruzu, starych opon, przepalonych olejów, różnego rodzaju śmieci itd. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że działki o numerach ewidencyjnych 1 i 2, zgodnie z treścią księgi wieczystej D. G. nabył 23 marca 2015 r. Przedmiot postępowania stanowi budowla ziemna - nasyp budowlany, usytuowany na działkach o nr 1 i 2 przy ul. [...] w R. Wysokość skarpy przedmiotowego nasypu wynosi ok. 4-5 m. Inwestorem robót ziemnych związanych z podniesieniem istniejącego terenu ww. działek, w konsekwencji czego powstał przedmiotowy nasyp, był D. G., z oświadczenia którego wynikało, że w dacie zakupu teren działek był już częściowo nadsypany. Inwestor oświadczył, że w ramach inwestycji pod nazwą "utwardzenie terenu łupkiem działek nr 1, 2 i 3 przy ul. [...] w R.", realizowanej w oparciu o zgłoszenie z 31 stycznia 2011 r. dokonane w organie administracji architektoniczno-budowlanej, teren działek został podniesiony o ok. 3-4 metry. Roboty związane z wykonaniem nasypu nie zostały zakończone i trwają – zdaniem organu nadzoru budowlanego – systematycznie najprawdopodobniej od 2007 r. Ponadto ustalono, że Prezydent Miasta R. decyzją z [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. G. - [A] s.c. pozwolenia na budowę hali z torem kartingowym i barem wraz z instalacjami na parcelach o nr 1, 2, 4, 3, 5 przy ul. [...] w R.. Zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych wpłynęło do siedziby PINB 23 września 2011 r. W dniu 13 września 2012 r. w siedzibie PINB Pan D. G. wyjaśnił, że nie przystąpił jeszcze do rozpoczęcia robót. Ustalenia wykazały, że roboty prowadzone na terenie działek o nr 1 i 2 w końcowym efekcie doprowadziły do powstania nasypu budowlanego - obiektu budowlanego, na którego realizację Inwestor winien uzyskać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego stoi na stanowisku, że roboty budowlane związane z realizacją budowli ziemnej, jaką stanowi bez wątpienia nasyp, nie były wykonywane w ramach ani inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu działek, ani budowy hali z torem kartingowym i barem, na co wskazuje m. in. data przystąpienia przez inwestora do sukcesywnej realizacji nasypu (od 2007 r.). W rozpatrywanym przypadku nie można kwalifikować ww. robót jako niwelacji terenu wykonanej w oparciu o stosowne zgłoszenie. Roboty związane z realizacją nasypu budowlanego nie zostały jeszcze zakończone. Świadczy o tym przede wszystkim brak wykonania umocnienia skarp oraz brak wykonania zabezpieczeń przed destrukcyjnym wpływem wody opadowej. Z uwagi na fakt, iż roboty budowlane związane z budową nasypu budowlanego, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, wykonane zostały w sposób samowolny, PINB postanowieniem nr [...] z [...] r. wstrzymał prowadzone przez Inwestora roboty budowlane związane z budową budowli ziemnej – nasypu, nałożył na Inwestora obowiązek zabezpieczenia skarpy nasypu od strony wschodniej, północnej i południowej przed spływem wód opadowych na teren sąsiednich działek oraz osuwaniem się nadsypanego materiału na teren działek przyległych oraz obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (PINB) wymaganej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji samowoli, a to wszystko w terminie do 31 maja 2014 r. Do dnia wydania decyzji do organu nie wpłynęły wymagane przepisami prawa dokumenty. W przedmiotowej sprawie zachodzi więc przesłanka określona w art. 48 ust. 4 p.b. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik D. G., wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnej w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że organ, powołując się na rzekomy szeroki materiał dowodowy przyjął, iż nadsypywanie nieruchomości nastąpiło w roku 2007, całkowicie ignorując zeznania Inwestora. Ponad wszelką wątpliwość naruszony zostały przepis art. 7 k.p.a. Poważne wątpliwości budzi również wywód organu w zakresie pojęcia budowli ziemnych. Nie może ostać się lakoniczna teza o tym, że budowla ziemna to taka, której podstawowym tworzywem jest ziemia (str. 3 decyzji). Przepisy o charakterze administracyjnoprawnym winny być stosowane w sposób ścisły. W przedmiotowym postępowaniu jednak organ dokonał wykładni rozszerzającej, co należy uznać za niedopuszczalne. Co więcej, organ wręcz wykreował definicję budowli ziemnej w sposób nieuprawniony i nieznajdujący oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Skarżący dopełnił wszystkich prawem wymaganych obowiązków, aby w sposób legalny prowadzić wyrównanie terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego w terminie odwołania D. G. od decyzji nr [...] PINB, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w ocenie organu Inwestor wykonał budowlę ziemną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego PINB w sposób wyczerpujący i jasny dał wyraz temu, które fakty przyjął za udowodnione, a którym odmówił wiary. Zeznania D. G., jako strony postępowania, mają jedynie charakter posiłkowy. Materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe roboty budowlane zaczęły być wykonywane w 2007 r. Potwierdzeniem tego faktu są znajdujące się w aktach organu I instancji ortofotomapy. W momencie projektowania hali kartingowej przedmiotowy nasyp już istniał, co wyklucza zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako robót niwelacyjnych zaliczanych do prac przygotowawczych, o których stanowi art. 41 p.b. Powiatowy organ nadzoru budowlanego po wstępnej analizie zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwił zalegalizowanie wykonanego obiektu, jednakże pomimo tego Inwestor nie przedłożył wymaganych przepisami prawa dokumentów. Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest natomiast alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik D. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedopełnienie dokładnego wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie naruszenia art. 7 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaakceptowanie sprzecznych zeznań świadków przesłuchiwanych w tej sprawie przez organ I instancji oraz pominięcie aspektu posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez skarżącego, w której wskazano niwelety terenu na których obiekt w postaci toru kartingowego będzie posadowiony; 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 3 pkt 3 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez organ, że niwelacja terenu dokonana przez skarżącego wyczerpuje zakres definicji legalnej budowli, zawartej w powołanym tu przepisie; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 3 pkt 3 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i dokonanie nieuprawnionej, rozszerzającej wykładni tego przepisu, przy braku ustawowych przesłanek do takiej wykładni. Jednocześnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącego. W uzasadnieniu podano m. in., że organ przeprowadzając postępowanie odwoławcze nie wskazał nowych okoliczności, czy też nie dokonał wyjaśnienia sprawy, względnie wykładni przepisów, a oparł się li tylko i wyłącznie na ustaleniach i ocenie zgromadzonego materiału dokonanego przez organ I instancji. Organ, powołując się na rzekomy szeroki materiał dowodowy przyjął, że nadsypywanie nieruchomości nastąpiło w roku 2007, całkowicie ignorując zeznania Skarżącego. Organ w sposób bardzo nieprecyzyjny wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż nadsypywanie nastąpiło "kilka lat wcześniej przed dokonaniem zgłoszenia". Ponad wszelką wątpliwość naruszone zostały przepis art. 7 k.p.a. Organ, podobnie jak organ I instancji, wykreował definicję budowli ziemnej w sposób nieuprawniony i nieznajdujący oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Wątpliwym jest również zakwalifikowanie nasypu jako budowli ziemnej z uwagi na "wielkość obiektu jak i względy bezpieczeństwa". Stanowisko takie nie znajduje bowiem uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Kreowanie przez organ, podobnie jak uczynił to organ I instancji, definicji budowli ziemnej, stanowi w sposób oczywisty naruszenie zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a., czyli zasady praworządności. Skarżący dopełnił wszystkich prawem wymaganych obowiązków, aby w sposób legalny prowadzić wyrównanie terenu. Uzyskał stosowne uzgodnienia i pozwolenia, ustanowił kierownika budowy, itd. W wyniku wszczętego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zaprzeczono w sposób całkowity zasadzie zaufania obywatela do władzy publicznej. Zasadnym zatem jest stanowisko wyrażone w doktrynie, wskazujące na to, że zasada ogólna ustanowiona w art. 8 k.p.a. nie może być rozumiana, jako jedynie postulat określonego zachowania organów administracji publicznej. Podobnie jak inne zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowi ona obowiązującą normę prawną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na przedmiotowej nieruchomości doszło do nawiezienia mas ziemi, w wyniku czego zmienione zostały dotychczasowe rzędne terenu działki. Konstrukcje typu ziemnego są zaliczane niekiedy do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne". Ustawa nie wyjaśnia co prawda, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładami budowli ziemnych objętych reglamentacją Prawa budowlanego mogą być wykonane z ziemi wzniesienia służące do jazdy motocrossowej, kopce, itp. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r., II SA/Kr 95/13, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2320/12). Przy tym jednak, jak stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2014 r., II SA/Gl 822/14, "Nie budzi żadnych wątpliwości, że podwyższenie terenu poprzez rozplantowanie ziemi, samo w sobie nie polega na budowie obiektu budowlanego i nie wymaga pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej." Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Gliwicach z 30 września 2015 r., II SA/Gl 377/15. Podkreśla się tam, że "(...) samo nadsypanie całego terenu działki i nawiezienie kolejnych mas ziemi w celu jej rozplantowania nie doprowadzi do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Będzie to bowiem cały czas jedynie działka gruntu." Z kolei WSA w Kielcach w wyroku z 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 571/15, zauważa że "(...) sama działka gruntu nie może zostać uznana ani za obiekt budowlany ani za budowlę, w związku z czym prace polegające na jej podwyższeniu i wyrównaniu terenu także nie mogą być uznane za roboty budowlane (...)." Są to ustalenia niezmiernie istotne, bowiem chodzi tu również o ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że właściwym tu będzie postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Organ nadzoru budowlanego nie jest bowiem właściwy do prowadzenia czynności w sprawie zakłócenia stosunków wodnych, a jest nim wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kwestię tą organy rozpatrzyły nie dość dokładnie. W szczególności należy mieć na uwadze, że teren został podwyższony aż do granic działek sąsiednich, co mogłoby sugerować, że nie ma on charakteru budowli o charakterze kubaturowym, stanowiącej jedną techniczno – użytkową całość, jak np. kopiec, a stanowi jedynie podwyższenie terenu, nieobjęte reglamentacją Prawa budowlanego. Organy przy tym ustaliły, że prace te nie były wykonane ani w związku z późniejszym zgłoszeniem, ani na podstawie pozwolenia budowlanego. J. M. na rozprawie potwierdził, że sporny nasyp, zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, a nawet miejscami "wchodzący na teren jego działki", negatywnie oddziałuje na nią, a także zakłóca odprowadzanie wód opadowych. Dodał, że nie jest przeciwny co do zasady inwestycji realizowanej przez skarżącego, a jedynie oczekuje, aby była ona należycie zabezpieczona. Należy zatem dokładnie ustalić i uzasadnić, czy przedmiotowa inwestycja stanowi jedynie podwyższenie terenu (o czym też jest mowa wprost w pierwszym zdaniu w protokole oględzin z [...] r., k. 20, czego organy nie zauważają), miejscami aż do granic działek sąsiednich, czy ma charakter budowli ziemnej. Od tego zależy bowiem właściwość organów. Treść ekspertyzy geologicznej (k. 49.2 akt administracyjnych), na którą powołuje się WINB (m. in. w odpowiedzi na skargę), nie może być tu przesądzająca, bowiem opinia taka nie jest wydawana na okoliczność wykładni przepisów, a nadto inny był cel jej wydania. Chodziło o wykorzystanie ekspertyzy na etapie projektowania posadowienia fundamentów hali, co zaznacza się we wstępie tego dokumentu. Nadto WINB nie rozpatrzył dość dokładnie zarzutów z odwołania, w którym powoływano się m. in. na istnienie pozwolenia na budowę. Sam organ ustala, iż skarżącemu udzielono w dniu 30 sierpnia 2011 r. pozwolenia na budowę hali z torem kartingowym i barem wraz z instalacjami, na tych samych działkach, które objęto niniejszym postępowaniem. Zatwierdzono jednocześnie projekt budowlany. Nie odniesiono się do tej kwestii w sposób należyty, mimo że decyzja ta pozostaje w obrocie. Przy tym, zgodnie z art. 34 ust. 3 p.b. projekt budowlany powinien zawierać m. in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nie budzi wątpliwości, że usytuowanie obiektu to nie tylko usytuowanie poziome na działce, w stosunku do granic bocznych nieruchomości, ale również usytuowanie w zakresie wysokościowym, uwzgledniające rzędne terenu i warunki sytuacyjno-wysokościowe. Skarżący miał zatem prawo do realizacji inwestycji na danym terenie i w określonym miejscu, wyznaczonym tak w poziomie, jak i w pionie. Zatwierdzony ostateczną decyzją organu projekt budowlany przewiduje również wykonanie określonych robót ziemnych, wymaganych dla realizacji inwestycji, np. w zakresie budowy fundamentów. Sama decyzja z [...] r. w punkcie dotyczącym szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy wyraźnie stwierdza (pkt 3): "Ukształtowanie terenu (...) wykonać zgodnie z projektem zagospodarowania, w sposób niezmieniający istniejącego, naturalnego spływu wód opadowych." Sam organ nadzoru budowlanego ustalił, że w czasie wydawania decyzji z [...] r. teren był już podniesiony, a zatem decyzja ta dotyczyła budowy na tak ukształtowanym terenie. Organ nie odniósł się do zarzutów w tym zakresie, choć prowadziły one faktycznie do wniosku, że realizacja nakazu rozbiórki nasypu uniemożliwi wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowana legalnie hala z torem kartingowym musiałaby bowiem "zawisnąć" w powietrzu, na określonej wysokości, jako że teren pod nią, zgodnie z zaskarżoną decyzją, podlegałby obniżeniu. Z kolei wybudowanie obiektu na terenie obniżonym, oznaczałoby faktycznie realizację budowy sprzecznie z decyzją z [...] r. i zatwierdzonym projektem budowlanym. Należy oczywiście mieć na uwadze, że zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przy tym wg art. 41 ust. 1 i 2 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów i wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. W niniejszej sprawie oświadczenie, że Inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót budowlanych pochodzi z [...] r. (k. 19), zatem nie jest wykluczone, prace takie mogły być wykonane później, co mogłoby mieć znaczenie w kwestii obowiązywania decyzji z [...] r. w kontekście treści art. 37 ust. 1 p.b. Potwierdzałyby to zeznania M. C. z [...] r. (k. 34). Twierdzi on co prawda, że nie było wytyczenia geodezyjnego, ale zeznaje o niewielkiej niwelacji terenu. Przyjmuje to także sam organ w adnotacji z [...] r. (k. 44). Ustalenie, czy decyzja wygasła, czy nie, miałoby zatem znaczenie w kwestii zarzutów dotyczących posiadania pozwolenia na budowę hali z torem kartingowym, w konkretnym miejscu wyznaczonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Dodać należy, że w piśmie z [...] r. (k. 68) PINB sugerował wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu, jednak wg oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie decyzja o pozwoleniu na budowę toru i hali pozostaje w obrocie prawnym. W tej sytuacji organ winien był odnieść się do wskazanych zarzutów środka odwoławczego, czego nie uczynił w należytym stopniu, uchybiając dodatkowo art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.