II SA/Gl 689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2008 r. "A" S.A. w T. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Z. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w Z. w celu prowadzenia robót polegających na budowie kanalizacji sanitarnej, montażu rur Ø 200 mm, Ø 160 mm, montażu studni Ø 1200 mm. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. zezwolił firmie "A" S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] Z. w celu prowadzenia ww. robót, stanowiących inwestycję Gminy Z., w dniach od [...] r. do [...] r., zgodnie z projektem organizacji ruchu drogowego załączonym do wniosku o wydanie zezwolenia. W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 40 ust 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 3, ust. 4, ust, 11, ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2007, Nr 19 poz. 115 z późn. zm., zwanej dalej: u.d.p.), uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych znajdujących się na terenie miasta Z., uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz art. 104 k.p.a. Od decyzji nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji uzyskała ona przymiot ostateczności. Pismem z dnia 13 stycznia 2012 r. "A" S.A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] r. Zdaniem strony decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności albowiem została skierowana do Spółki Akcyjnej "A", która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uzasadniając swoją tezę strona przywołała art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany między innymi do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Z przywołanego przepisu, zdaniem Spółki, wynika zatem jednoznacznie, że to inwestor pod względem prawnym obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on jest adresatem decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Z. w związku z prowadzeniem budowy kanalizacji sanitarnej, będącej inwestycją Gminy Z., złożyła "A" S.A. Jednakże to inwestor, którym jest Gmina Z., obowiązany jest do uzyskania stosownego zezwolenia, to on jest również zobowiązany w myśl przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Inwestor posiada interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, albowiem to inwestor w świetle przepisów kodeksu cywilnego i prawa budowlanego obowiązany jest zapewnić wykonawcy dostęp do placu budowy. Spółka wskazała nadto, że istniejący między inwestorem a wykonawcą stosunek zlecenia ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. Stąd nawet gdyby inwestor przeniósł w drodze umowy cywilnej na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar), to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor. W konsekwencji w przypadku, gdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub wniosek o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia pochodzi od wykonawcy, zarządca drogi zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] r. W uzasadnieniu podkreślono, że kluczowym zagadnieniem dla sprawy jest wyjaśnienie, komu przysługuje legitymacja procesowa do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji, kto może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej takiego zezwolenia. Spółka swoje stanowisko opiera na treści art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium powyższy przepis nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wyłącznie inwestor dysponuje interesem prawnym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Natomiast wskazuje on, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym. Skoro adresatem takiej decyzji jest właśnie ten podmiot to też do niego kierowane są pouczenia, w tym o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślono, że ten element decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3a u.d.p. ma jedynie charakter informacyjny dla inwestora, informując go o konieczności uzyskania kolejnych zgód. Nie można z niego wywodzić braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę określonych prac zleconych przez inny podmiot. Kontynuując swe wywody Kolegium wskazało, że art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie tego uprawnienia tylko inwestorom, zostałoby to wyartykułowane w jednoznaczny sposób. W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest zaś w tej kwestii jednolitości. Przeważa jednak pogląd akceptowany przez Kolegium, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4, może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o zezwolenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 146/09). Interes prawny wykonawcy prac budowlanych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika z tego, że to ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to również on jest adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Taki pogląd pozostaje jednak w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym akcentuje się odpowiedzialność podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 487/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Po 577/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 października 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 272/08.). Zasadnym jest wobec tego stwierdzenie, że takie zezwolenie może uzyskać zarówno inwestor jak i bezpośredni wykonawca prac. Kolegium zwróciło też uwagę, że sądy administracyjne rozpatrując sprawy dotyczące decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego wydanych na rzecz wykonawców określonych prac (nie inwestorów) nie kwestionują braku interesu prawnego tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 15/10). W orzecznictwie występują zatem różne interpretacje art. 40 ust. 1 u.d.p. dotyczące tego, czy wykonawca prac powierzonych przez inwestora może być adresatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Dlatego również ze względu na istnienie rozbieżności poglądów dotyczących stosowania przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji. Zwrócono uwagę, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 555/11 oddalił skargę wykonawcy prac budowlanych na decyzję organu II instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zarządcy drogi udzielającej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego i naliczającej z tego tytułu opłatę. Wobec powyższego Kolegium nie stwierdziło istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również innych kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka zarzuciła naruszenie art. 28 § 1 kpa – poprzez błędne przyjęcie, że Spółka posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wadliwą wykładnię art. 39 § 3a i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez przyjęcie, że adresatem tych norm jest każdy podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy. Podniosła, że SKO błędnie utożsamia interes prawny skarżącej Spółki z obowiązkiem wykonania robót polegających na wykonaniu kanalizacji, wynikającym z jej zobowiązań cywilnoprawnych mających swe źródło w umowie o roboty budowlane w ramach zamówień publicznych. Nie budzi wątpliwości, iż wykonawca posiada interes faktyczny w możliwości prowadzenia robót w pasie drogowym. Jednakże ów interes faktyczny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego nie może prowadzić do modyfikacji czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych z inwestora na wykonawcę robót. Idąc tokiem rozumowania SKO należałoby przyjąć, iż w przypadku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę również wykonawca robót posiadałby status strony. Takie rozumowanie zarówno na gruncie ustawy prawo budowlane jak i ustawy o drogach publicznych nie może zostać uznane za prawidłowe. Stwierdzenie nadto przez SKO, iż ustawa o drogach publicznych nie precyzuje kto jest stroną postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest błędne. Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ustawy precyzuje to wyraźnie, posługując się sformułowaniem "inwestor". Podkreślono, że art. 39 ust. 3a ustawy w żadnej mierze nie może być traktowany jako przepis bez znaczenia dla oceny, kto jest stroną postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, a żaden przepis nie ma charakteru informacyjnego. Cytując obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 28/08, skarżąca Spółka wywiodła, że zarówno decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, jak i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy, są rozstrzygnięciami podmiotowo i rzeczowo powiązanymi. Pogląd taki potwierdza zaś wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08, wskazujący na adresata decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Kontynuując swe wywody Spółka podniosła, że adresatem decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie może być wykonawca robót budowlanych. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do wypaczenia celu regulacji dokonanych przez ustawodawcę, albowiem inwestor w celu uniknięcia dodatkowych kosztów inwestycji przerzucałby obowiązek zajęcia pasa drogowego na wykonawcę. Spółka podkreśliła, że zgodnie z przepisami art. 647 i nn. kodeksu cywilnego, wykonawca wykonuje roboty osobiście lub za pośrednictwem podwykonawców. Gdyby zatem przyjąć, że obowiązkiem obarczony jest podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy, a nie zajmujący go organizacyjnie (prawnie), to obowiązkiem uzyskania zezwolenia obarczeni byliby nie tylko poszczególni podwykonawcy, ale również osoby faktycznie pracujące na tej budowie i zajmujące faktycznie pas. Takie rozumowanie prowadzi zatem do absurdalnych skutków, które nie mogły być zamiarem ustawodawcy. Nie zamierzając doprowadzić do sytuacji, w której każdy wykonawca pracujący przy budowie zobowiązany byłby do uzyskiwania pozwolenia na budowę w zakresie w jakim ją prowadzi, analogicznie w rozpatrywanym przypadku ustawodawca niewątpliwie nie zamierzał multiplikować podmiotów zobowiązanych do uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek zaadresował do inwestora jako podmiotu, który w sposób prawnie relewantny zajmuje pas drogowy, ewentualnie posługując się przy tym innymi podmiotami. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Nie zaakceptowano argumentu, że art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych uzasadnia tezę, iż interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten określa elementy decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiot tej decyzji jest zatem odmienny od decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym, której dotyczy postępowanie. Niewątpliwie interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma jedynie inwestor (art. 39 ust. 3a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). W tym zakresie ustawodawca przyjął zatem rozwiązanie podobne jak w przypadku pozwolenia na budowę. O ile jednak zezwolenie określone w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. dotyczy lokowania urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią własność określonego podmiotu, to zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym dotyczy wykonywania pewnych czynności technicznych. Dlatego też nie można wyłączyć interesu prawnego wykonawcy tych prac. Podmiot taki, jako faktycznie zajmujący pas drogowy, może być adresatem normy art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji zobowiązany może być do uzyskania zezwolenia. Sam przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Kolegium ponownie wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak w tej mierze jednolitości, przeważa jednak pogląd zbieżny ze stanowiskiem Kolegium (organ przywołał szereg przykładowych wyroków). Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miast Z. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego oznaczałoby, że "A" S.A. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. W dalszej konsekwencji rodziłoby to po stronie zarządcy drogi - Prezydenta Miasta Z. obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] r. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż skarżąca Spółka posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 § 3a w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż adresatem norm jest każdy podmiot w sensie faktycznym zajmujący pas drogowy, a przedmiotowy przepis ustawy nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż adresatem norm jest każdy podmiot w sensie faktycznym zajmujący pas drogowy, a nie podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powielono argumentację przedstawioną uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podkreślono, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie grozi "A" S.A. żadnymi sankcjami z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W momencie zajmowania pasa drogowego istniała bowiem decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, którego adresatem była Spółka. Fakt późniejszego wyeliminowania decyzji z obrotu z powodu wadliwego procedowania przez organ administracyjny nie może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. Nadto stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z przyczyn wskazanych przez Spółkę oznacza, iż Spółka nie może być w ogóle stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego, gdyż nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. A skoro nie może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to tym bardziej nie może być adresatem decyzji sankcjonującej uchybienie obowiązkowi uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pełnomocnik Spółki wskazał nadto, iż w ocenie strony skarżącej miarodajny dla rozstrzygnięcia istoty sprawy jest wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 28/08 z dnia 31 marca 2008 r., jak również ostatnio wydany wyrok WSA w Gliwicach sygn. II SA/GI 97/12 z dnia 13 kwietnia 2012 r., w których to wyrokach Sąd wyraził pogląd, iż to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji. W toku postępowania sądowego ogłoszono upadłość "A" S.A. w T., zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...] zmieniono sposób prowadzenia postępowania upadłościowego, powołując syndyka masy upadłości. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego Syndyka zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że cofnął żądanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, objętej wnioskiem. Podniósł też, że argumentacja Kolegium odnosi się do przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, a nie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem prawidłowo Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określenia opłaty z tego tytułu. W szczególności, skład orzekający podzielił pogląd organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 kpa – w postaci jej skierowania do osoby nie legitymującej się przedmiotem strony. Niewątpliwie wydanie tej decyzji nastąpiło na wniosek "A" S.A. w T., zaś z treści wniosku wynikało, że firma ta jest wykonawcą robót budowlanych, których inwestorem jest Miasto Z., przy czym w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano jako inwestora wadliwie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – Prezydenta tego miasta. Zatem Spółka wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz, żadna okoliczność nie potwierdza, aby powoływała się na działanie w charakterze pełnomocnika inwestora, którym zresztą, jako osoba prawna, nie mogła być zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. Zasadniczą jednak kwestią jest, że zdaniem sądu administracyjnego, ustawa o drogach publicznych nie definiuje samodzielnie pojęcia strony w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego i w tym zakresie nie wprowadza regulacji szczególnych, limitujących krąg podmiotów mogących w takim postępowaniu mieć status strony. W szczególności przepis art. 40 tej ustawy, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, nie posługuje się pojęciem "inwestor". Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w przywołanym przez Kolegium wyroku w sprawie II SA/Sz 555/11, zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) – wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych – wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku wskazując, że powinien on m. in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1). Oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają więc na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy. Skoro zatem ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do tego poglądu. Faktem jest, że z dniem 4 października 2005 r. po wprowadzeniu do art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, terminu "inwestor", w orzecznictwie pojawił się pogląd, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że tylko ten podmiot winien być generalnie traktowany jako strona w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego, to jednak kwestia ta mogła być brana pod rozwagę jedynie na etapie rozpatrywania środków odwoławczych w zwykłym trybie rozpoznawczym, lecz nie mogła odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. Aczkolwiek ustawodawca rozróżnił przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, to jednak wzruszenie decyzji w tym trybie stanowi środek nadzwyczajny. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji wobec rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 28 k.p.a. nie jest zatem możliwe. Taki też wniosek należy wyprowadzić z analizy przywołanych przez skarżącego wyroków tut. Sądu, a zwłaszcza wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 97/12. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że to inwestor a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia. Jednocześnie Sąd wskazał, że wykonawca robót nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i z tej racji nie powinien być adresatem decyzji z art. 40 ust. 12 ustawy. Znamienny jest jednak fakt, że w takiej sytuacji stwierdzając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej do podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek uwzględnienia skargi "A" S.A. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego, a nie o jej nieważności, mimo że w ówcześnie złożonej skardze Spółka wnosiła o stwierdzenie nieważności, wskazując na wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że w ówczesnym postępowaniu Sąd nie dopatrzył się przesłanki nieważności decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając wyrażony w powołanym wyroku pogląd co do adresata decyzji o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego oraz decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego działania, stanął na stanowisku, że tego rodzaju naruszenie prawa (art. 28 k.p.a.), nie stanowi przesłanki nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają też znaczenia wywody Kolegium co do skutków ewentualnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Wreszcie, sąd administracyjny podzielił stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona inną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu. W konsekwencji, mając na uwadze stan prawny i rozbieżności w orzecznictwie w dacie wydania spornej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, skład orzekający podzielił pogląd organu co do braku przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Nadto, w postępowaniu administracyjnym Kolegium nie naruszyło reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.