II SA/Gl 739/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na akt Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1) uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. wystąpiła pismem z dnia [...]r. do Urzędu Miejskiego w B. o zapłatę 425 zł tytułem zwrotu nadpłaty za wydaną przez Prezydenta Miasta B. kartę pojazdu samochodu marki: "A" zarejestrowanego w dniu [...]r. Uzasadniając swoje żądnie autorka wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 ( Dz. U. Nr 15, poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wskazała także, ze kwota 425 zł stanowi różnicę miedzy uiszczoną przez nią kwotą 500 zł, a należną opłatą wynoszącą 75 zł. Na wniosek ten odpowiedział Naczelnik Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w B. pismem z dnia [...] r. Wskazał w nim, że zgłoszone żądanie nie może zostać uwzględnione, bowiem opłata za wydana kartę pojazdu została pobrana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a to art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz rozporządzenie ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Pismem z dnia [...] r. A. P. wezwała Prezydenta B. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego odmową uznania zgłoszonego przez nią roszczenia, domagając się powtórnie zwrotu kwoty 425 zł wraz z odsetkami. Wezwanie to oparła na podstawie art. 52 § 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Odnosząc się do stanowiska zawartego w piśmie Naczelnika Wydziału Komunikacji wnioskodawczyni wskazała, że organ winien w całości ponieść konsekwencje błędu ustawodawcy. Ze względu na pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności przepisu na podstawie, którego pobrana została opłata za kartę pojazdu w sprawie nie może mieć zastosowania zasada tempus regit actum. Strona wskazała także na obowiązek stosowania przez organy państwa wprost prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. UE C z 2006 r. Nr 321E, poz. 37). Zdaniem autorki pisma błędny jest zatem pogląd, organu, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie wyroku pozbawia ją możliwości ubiegania się o zwrot nienależnie uiszczonej opłaty. Podała ponadto, że w przedmiotowej sprawie została już ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych i to zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym WSA w Gliwicach, które rozstrzygają wniesione skargi na niekorzyść starostów i prezydentów miast. W piśmie z dnia [...]r., nr [...] Zastepca Prezydenta działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. udzielił odpowiedzi na to wezwanie wyjaśniając, że opłata za wydanie karty dla przedmiotowego pojazdu została pobrana na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W dacie rejestracji wysokość tej opłaty określona została bowiem w § 1 ust 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Organ wskazał także, że w powołanym we wniosku wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność ostatnio wymienionego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji R.P. Konsekwencją tego wyroku była jednak nie tylko zmiana opłaty za kartę pojazdu, której wysokość została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 59, poz. 421), ale także odroczenie mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 190 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zdecydował bowiem o utrzymaniu w mocy przepisu sprzecznego z ustawą i z Konstytucją do dnia 1 maja 2006 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach A. P. żądała stwierdzenia bezskuteczności i uchylenia pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zrelacjonowała kolejne etapy ubiegania się przez nią o zwrot nienależnie pobranej opłaty pobranej za wydaną kartę pojazdu. Skarżąca ponownie powołała się w tym uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W szczególności przytoczyła treść tego orzeczenia oraz obszernie streściła jego uzasadnienie. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżąca powołała się także na szereg wyroków NSA i WSA w Gliwicach, które zapadły w podobnych sprawach. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. , zastępowany przez radcę prawnego B. N. – G., wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek skarżącej i w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Szerzej też odniósł się do skutków odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że przesądzono w tym wyroku o legalności dalszego pobierania opłat za wydaną kartę pojazdu do dnia [...] r. Zdaniem organu nie ma także podstaw do domagania się zwrotu uiszczonej kwoty w oparciu o przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, bowiem uiszczona kwota w dacie jej zapłaty nie była świadczeniem bez podstawy prawnej. Podstawa ta istniała niewątpliwie do daty wejścia w życie wyroku Trybunału, a organy administracji państwowej i samorządowej zobowiązane były do jej stosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m. in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi stwierdzić trzeba, że w kwestii właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie przepisu rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać ponadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Omówiony warunek formalny został w sprawie spełniony, bowiem skarga poprzedzona została złożonym w terminie, określonym w art. 53 § 3 p.p.s.a. wezwaniem Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżącej w tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że Sąd przyjął, iż skarga została wniesiona na pismo z dnia [...] r. podpisane przez Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w B. , działającego z upoważnienia Prezydenta tego Miasta, a nie na odpowiedź tego organu udzieloną na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżącą samochodu marki : "A" w związku z tym uiściła ona za wydane karty pojazdu opłatę w wysokości 500 zł. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, przywołany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału ustalona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zawyżona, bowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się w szczególności do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych jej z drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że przedmiotowa opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji R.P. Mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem składu orzekającego odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku nie oznacza jednak, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz zgodne z Konstytucją. W świetle uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis ten był niewątpliwie od chwili jego wydania niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres delegacji ustawowej. Wskazana przez Trybunał data utraty mocy obowiązującej tego przepisu nie odnosi się natomiast do jego oceny jako regulacji niekonstytucyjnej. Inaczej mówiąc odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty stał się on niezgodny z Konstytucją. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przez TK przepisu miało natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi jego stosowną zmianę, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61, a także NSA w wyrokach z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia nie stanowi jednocześnie dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu aktu podustawowego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro bowiem przepis tego rodzaju został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją to faktu ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi konstytucyjnej i ustawowej, natomiast brak jest takiego związania aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podustawowym. Zatem w relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Pogląd ten podzielany jest w zasadzie powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r., sygn. akt U 2/97, w: OTK 1998/1/4, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem opartej na art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów omawianego aktu podustawowego skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż przepis art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniał Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Uznanie przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącej zwrotu części uiszczonej w 2004 roku opłaty, której wysokość ustalono mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyrażony przez skład Sądu pogląd i ocena prawna dotycząca odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10 (nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 450/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/08, czy cztery wyroki tego Sądu z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09, ). W szczególny sposób zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, w: LEX nr 518241. W orzeczeniu tym wskazano, że "jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi, bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność". Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Nie można bowiem przyjąć, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucją jakiegoś aktu podustawowego z jednoczesnym odroczeniem wejścia w życie wyroku stwierdzającego tę niekonstytucyjność, powoduje nabranie przez taki niekonstytucyjny przepis specjalnej, wyższej mocy powodującej konieczność stosowania go przez sądy. W kwestii żądania skarżącej dotyczącego zwrotu nadpłaty za wydaną kartę pojazdu wypowie się Prezydent Miasta B. Organ ten ponownie rozpatrując sprawę ustali, w jakiej wysokości skarżąca winna była uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu w oparciu o kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Następnie zwróci on skarżącej część uiszczonej przez nią opłaty w kwocie przekraczającej wysokość opłaty ustalonej przez niego w opisanym wyżej trybie. Skarżąca należnych jej ustawowych odsetek może natomiast dochodzić przed sądem powszechnym, gdzie w kwestii przedawnienia dochodzonego roszczenia znajdzie zastosowanie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami Sąd na podstawie art. 148 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O niewykonalności tego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.