II SA/Gl 777/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. N. (N.) na akt Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1) uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. P. N. wystąpił do Starostwa Powiatowego w W. o zwrot kwoty 425 zł tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydaną przez Starostę [...] w dniu [...]r. kartę pojazdu samochodu marki: "A". Uzasadniając swoje żądnie autor wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 ( Dz. U. Nr 15, poz. 119), którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z: - art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz - art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucją R.P. Pismem z dnia [...]r. odpowiedział na ten wniosek Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w W. posiadający w tej sprawie stosowne pełnomocnictwo Starosty [...]. Wskazał w nim, że zmiana rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu oraz opublikowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, nie może stanowić podstawy obniżenia wysokości pobranej opłaty za wydaną kartę pojazdu. Starosta w trakcie rejestracji pojazdu pobrał bowiem opłatę w obowiązującej wówczas wysokości 500 zł. Wyjaśnił, że organ administracji szczebla powiatowego był zobowiązany do stosowania prawa powszechnie obowiązującego i nie należała do jego kompetencji ocena zgodności tego prawa z Konstytucją czy prawem europejskim. Pismem z dnia [...]r. P. N. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego odmową uznania zgłoszonego przez niego roszczenia, domagając się powtórnie zwrotu kwoty 425 zł. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia [...]r. wskazał na jego wewnętrzną sprzeczność. W piśmie tym stwierdzono bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie może być podstawą uznania zgłoszonego roszczenia, a jednocześnie wskazano, iż ocena zgodności przepisów stosowanych przez administrację pozostawała w gestii tego Trybunału. Autor wezwania zarzucił również brak stosownego pouczenia w piśmie Starosty [...] o przysługujących mu środkach zaskarżenia, w czym dopatrywał się naruszenia art. 9 k.p.a. Zarzucił także, że w udzielonej mu odpowiedzi naczelnik Wydziału transportu nie posłużył się pieczęcią informującą iż działa z upoważnienia Starosty. Odpowiedzi na to wezwanie udzielił skarżącemu ponownie Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w W. W piśmie z dnia [...]r., nr [...], podtrzymał on swoje wcześniejsze stanowisko. Organ wyjaśnił także, że odmowa zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu i udzielone w tej sprawie wyjaśnienia nie były dokonywane w trybie przepisów k.p.a. Pouczył jednocześnie skarżącego o trybie sposobie i terminie wniesienia skargi do sadu administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach pismem z dnia [...]r. P. N. domagał się uchylenia zaskarżonej czynności Starosty [...] jako naruszającej prawo i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zrelacjonowana została treść wystąpień skarżącego kierowanych do Starosty [...] oraz udzielonych na nie odpowiedzi. Skarżący ponownie powołał się w tym uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 domagając się na jego podstawie uchylenia zaskarżonego aktu w całości. Dodał także, ze pobrana od niego opłata za kartę pojazdu nosiła znamiona ukrytego podatku. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek skarżącego i w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, ze nie może uzasadniać odpowiedzialności organu wydanie przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia, którego przepis został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do odmowy zastosowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym odpowiedzialność za szkodę spowodowana bezprawiem legislacyjnym winien ponieść Skarb Państwa, bowiem to jego przedstawiciel dopuścił się niezgodnego z prawem działania. Starosta szerzej też odniósł się do skutków odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że przesądził on tym wyrokiem o legalności dalszego pobierania opłat za wydaną kartę pojazdu do czasu jego wejścia w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m. in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi stwierdzić trzeba, że w kwestii właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie przepisu rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać ponadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.. Omówiony warunek formalny został w sprawie spełniony, bowiem skarga została poprzedzona złożonym w terminie określonym w art. 53 § 3 p.p.s.a. wezwaniem Starosty [...] do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżącego samochodu marki : "A" w związku z tym uiścił on za wydane karty pojazdu opłatę w wysokości 500 zł. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, przywołany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału ustalona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zawyżona, bowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się w szczególności do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych jej z drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że przedmiotowa opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji R.P. Mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem składu orzekającego odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku nie oznacza jednak, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz zgodne z Konstytucją. W świetle uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis ten był niewątpliwie od chwili jego wydania niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres delegacji ustawowej. Wskazana przez Trybunał data utraty mocy obowiązującej tego przepisu nie odnosi się natomiast do jego oceny jako regulacji niekonstytucyjnej. Inaczej mówiąc odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty stał się on niezgodny z Konstytucją. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przez TK przepisu miało natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi jego stosowną zmianę, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61, a także NSA w wyrokach z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia nie stanowi jednocześnie dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu aktu podustawowego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro bowiem przepis tego rodzaju został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją to faktu ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi konstytucyjnej i ustawowej, natomiast brak jest takiego związania aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podustawowym. Zatem w relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Pogląd ten podzielany jest w zasadzie powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r., sygn. akt U 2/97, w: OTK 1998/1/4, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem opartej na art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów omawianego aktu podustawowego skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż przepis art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniał Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Uznanie przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu Starosty [...] z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w [...] roku opłaty, której wysokość ustalono mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyrażony przez skład Sądu pogląd i ocena prawna dotycząca odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10 (nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 450/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/08, czy cztery wyroki tego Sądu z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09, ). W szczególny sposób zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, w: LEX nr 518241. W orzeczeniu tym wskazano, że "jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi, bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność". Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Nie można bowiem przyjąć, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucją jakiegoś aktu podustawowego z jednoczesnym odroczeniem wejścia w życie wyroku stwierdzającego tę niekonstytucyjność, powoduje nabranie przez taki niekonstytucyjny przepis specjalnej, wyższej mocy powodującej konieczność stosowania go przez sądy. W kwestii żądania skarżącego dotyczącego zwrotu nadpłaty za wydaną kartę pojazdu wypowie się Starosta [...]. Organ ten ponownie rozpatrując sprawę ustali, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu w oparciu o kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Następnie zwróci on skarżącemu część uiszczonej przez niego opłaty w kwocie przekraczającej wysokość opłaty ustalonej przez niego w opisanym wyżej trybie. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami Sąd na podstawie art. 148 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O niewykonalności tego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.