II SA/Gl 777/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S., wskazując, iż czyni to na wniosek Prezydenta Miasta S., wywłaszczył na rzecz Gminy S. Spółkę "A" S.A. z siedzibą w D. poprzez pozbawienie jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej obejmującej działkę ewidencyjną oznaczoną w obrębie S. numerem: 1. Ustalił jednocześnie na rzecz Spółki odszkodowanie w wysokości 70 692,92 zł. Od wymienionej decyzji "A" S.A. wniosła odwołanie do Wojewody [...] wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się przeprowadzenia ponownej wyceny wywłaszczanej nieruchomości, a następnie ponownego ustalenia należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty pełni prezydent miasta. Miasto S. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. 1998 Nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu, a zatem jego Prezydent jest zarazem Starostą Powiatu i tym samym organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednakowoż, jak wskazał Wojewoda [...], kodeks postępowania administracyjnego, w art. 24 przewiduje instytucję wyłączenia pracownika organu administracji w sytuacji gdy istnieje możliwość powstania konfliktu interesów pomiędzy tym pracownikiem a jedną ze stron, co w efekcie prowadzić może do powstania uzasadnionych obaw co do bezstronności organu. Zgodnie z § 1 pkt 4 tegoż artykułu pracownik organu podlega wyłączeniu m. in. w sprawie, w której był przedstawicielem jednej ze stron. W omawianym przypadku Prezydent Miasta S. występuje jako wnioskodawca wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego, czyli reprezentuje Gminę S. i jednocześnie wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji, zdaniem Wojewody [...], w tej sytuacji zaistniała przesłanka wyłączenia Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od udziału w przedmiotowym postępowaniu, co tym samym wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcję starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach - jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. W takiej sytuacji, jak stwierdził Wojewoda [...], obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i umorzenie postępowania przed tym organem, a w dalszej konsekwencji podjęcie czynności, o których mowa w art. 26 k.p.a. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została m.in. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na decyzję Wojewody [...] pismem z dnia 23 maja 2012 r. działająca przez pełnomocnika Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta S. - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Gminy S.. W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy podniósł, iż zdaniem strony skarżącej kwestia wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od spraw, w których jest stroną, reprezentując interesy gminy, nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może bowiem stanowić podstawy do wyłączenia organu skoro ustawodawca w sposób wyraźny w art. 25 k.p.a., wskazał na przypadki wyłączenia organu administracji publicznej. W literaturze przedmiotu (pełnomocnik Gminy przywołał stosowne pozycje) znaleźć można pogląd, wedle którego art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcje/powołanej na stanowisko (monokratycznego) organu administracji publicznej lub osób pełniących funkcje/powołanych na stanowisko (kolegialnego) organu administracji publicznej, mimo że są jednocześnie pracownikami tego organu (raczej - urzędu organu). Nadto organ nie może zostać uznany za przedstawiciela, ponieważ nie działa "w cudzym imieniu" w rozumieniu art. 96 k.c. Prezydent miasta, zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest bez wątpienia "organem gminy". Reasumując, ani art. 24 ust. 1 pkt 1, ani art. 24 ust. 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi podstawy do wyłączenia prezydenta miasta z udziału w postępowaniu, którego stroną jest gmina. Stąd też art. 24 § 1 pkt 1 in fine k.p.a., nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy pracownik urzędu gminy - w tym prezydent miasta - uczestniczy w postępowaniu (wydaje decyzję) w sprawie, w której stroną jest gmina. Stanowi to zresztą logiczną konsekwencję faktu, iż decyzja administracyjna w sprawie, gdzie stroną jest gmina, ma wpływ na prawa i obowiązki samej gminy, nie zaś urzędu gminy. Pełnomocnik stwierdził, że również w orzecznictwie dotyczącym omawianego zagadnienia znaleźć można poglądy, wedle których brak jest podstaw do wyłączenia wójta, burmistrza czy prezydenta od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepisy art. 24 i 25 k.p.a., odnoszą się do pracownika organu (prezydent miasta jest organem, a nie pracownikiem) i do organu, ale tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy jego (a nie gminy) interesów majątkowych. Nadto z interesami majątkowymi nie można utożsamiać wydatkowania środków z budżetu gminy na realizację inwestycji (tak właśnie stwierdził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt: IISA/Ke.643/09). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt: II OSK.460/08 wskazując, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał w uzasadnieniu, że art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczy wyłączenia pracownika organu nie zaś organu administracji publicznej. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 k.p.a., która nie ma zastosowania do sytuacji, o której mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu (orzekanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina). Z kolei art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., również nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt: I SA/Wa 686/2011). Pełnomocnik Gminy, kontynuując swe wywody, podniósł następnie, że ustawodawca w art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta, a miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Skoro zatem ustawodawca w ustawie o samorządzie powiatowym nałożył na prezydenta miasta na prawach powiatu funkcje przypisane staroście, w tym również funkcje w zakresie orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz gminy wykonującej zadania powiatu, to tym samym dopuścił możliwość orzekania przez prezydenta miasta - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - w sprawie z wniosku gminy wykonującej zadania powiatu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że postanowieniem z 2 maja 2012 r. nr [...] wyznaczył, na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., Prezydenta Miasta C. jako właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku Gminy S. o wywłaszczenie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, przysługującego Spółce Akcyjnej "A" z siedzibą w D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pełni podzielić bowiem należy wyrażony przez Wojewodę [...] pogląd, iż Prezydent Miasta S. jako wnioskodawca wywłaszczenia podlegał w niniejszej sprawie wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że w dniu 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę (sygn. OPS 1/03 – publ. ONSA 4/2003, poz. 115) z której wynika, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Formalnie uchwała ta odnosi się do kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jej uzasadnienie zawiera jednak rozważania o szerszym zakresie przedmiotowym, wyrażając bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję, co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym też kierunku ukształtowało się późniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach, w których jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania administracyjnego, zaś organ tej jednostki, jako organ administracji publicznej, wydaje rozstrzygnięcie – por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 927/11. Mimo więc, że powołana uchwała odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to zdaniem Sądu, stanowisko wyrażone w tej uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu i ustalenia odszkodowania z tytułu tego wywłaszczenia. Pogląd ten obecnie należy do zdecydowanie dominujących. Podobne stanowisko wyrażają np. poza przywołanym już powyżej wyrokiem NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 927/11 także wyroki: NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1093/10NSA; NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 213/08; NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 339/07; WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1039/10; WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/09; WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 123/09; WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/06, WSA w Szczecinie z 7 października 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2274/02 (orzeczenia przywołane przez stronę skarżącą dotyczyły innego przedmiotu sprawy). Podzielając powyższy pogląd wskazać zatem należy, że w niniejszej sprawie, w której stroną wnioskującą o wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania był reprezentujący Gminę Prezydent Miasta S., a wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Gminy S., Prezydent Miasta jak również pozostali pracownicy Urzędu Miasta podlegają na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy. W świetle art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) także Prezydent i jego zastępca są bowiem pracownikami zatrudnionymi w Urzędzie Miasta. W konsekwencji zdaniem Sądu Wojewoda [...] prawidłowo uchylił zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył prowadzone przez niewłaściwy organ postępowanie. Jak nadto wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wyznaczył do rozpatrzenia sprawy wniosku Gminy S. o wywłaszczenie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego Prezydenta Miasta C. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.