II SA/Gl 778/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. Da. S. zgłosił Staroście [...] zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania dziewięciu wiat rekreacyjnych na wiaty magazynowe, znajdujących się na działce o nr 1, przy ul. [...] w K., umieszczonych zgodnie ze szkicem wniosku nr 2, tj. po przeniesieniu wiat zgodnie z odrębnym zgłoszeniem. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 d i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), zgłosił sprzeciw wobec powyższej zmiany sposobu użytkowania obiektów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z uchwalą Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K.-W." przedmiotowy teren jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Plan zakazuje lokalizacji m.in. funkcji produkcyjnych, handlu hurtowego, składów, baz oraz funkcji powodujących wzmożony ruch pojazdów. W odwołaniu od tej decyzji D. S. wniósł o jej uchylenie i zgodę na zmianę sposobu użytkowania dziewięciu wiat. Powołał się na opinię urbanistyczną związaną z planowaną inwestycją innej wiaty magazynowej, która pozwala na użytkowanie terenu objętego wnioskiem jako warsztat stolarski o charakterze produkcyjnym. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że zgłoszenie dotyczy zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania wiat, ale po ich uprzednim przeniesieniu zgodnie z odrębnym zgłoszeniem. Inwestor nie uzyskał jednak zgody na przeniesienie tych wiat w inne miejsce. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw w tym zakresie, a Wojewoda [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W miejscu wskazanym przez inwestora wiaty te nie istnieją wobec tego postępowanie w sprawie zmiany sposobu ich użytkowania jest bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem przedmiotu tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy lub przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi. Skarżący zarzucił organowi niewłaściwą interpretację jego wniosku, wskazując, że wnioskował o zmianę sposobu użytkowania wiat/namiotów rekreacyjnych na magazynowe. Jego wniosek o przestawienie wiat dotyczył zaś tylko jednej zabudowy, a pozostałe dziewięć wiat nie zmieniło miejsca. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie organu o braku obiektów i uznanie jego wniosku o zmianę sposobu użytkowania bezprzedmiotowym. Zdaniem skarżącego brak podstawy do zmiany sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie jednej wiaty, której dotyczył wniosek o przestawienie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.267, dalej: "k.p.a.") Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., przy czym nie może ograniczyć się do wydania decyzji jedynie uchylającej zaskarżoną decyzję. Należy również wskazać, że w świetle przyjętej przez k.p.a. konstrukcji umarza się postępowanie będące w toku, które staje się bezprzedmiotowe, nie zaś postępowanie, które zostało zakończone wydaniem decyzji. Zgodnie z regułą interpretacyjną, wedle której nie ma przepisów zbędnych ani nielogicznych, należy przyjąć, że uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji powoduje, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie jest zakończone, a zatem dopuszczalne jest jego umorzenie przez organ odwoławczy. Przy czym organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy, nie może umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podlega bowiem rygorom z art. 138 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W tym miejscu należy za wyrokiem NSA z dnia 8 sierpnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 96/95 powtórzyć, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty sprawy tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r., sygn. akt II OSK 327/11, LEX nr 1286963 , wyrok NSA z dnia 1 luty 2012r., sygn. akt II OSK 2176/10, LEX nr 1138098 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Po 555/11, LEX nr 1086559, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Gl 1284/10, LEX nr 993053) Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro wniosek skarżącego dotyczy zmiany sposobu użytkowania dziewięciu wiat rekreacyjnych, ale dopiero po ich przeniesieniu w oparciu o odrębne zgłoszenie w którym inwestor nie uzyskała zgody, w związku z wniesieniem sprzeciwu przez Starostę [...], to brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany tej decyzji. Tym samym rację miał Wojewoda [...]. stwierdzając, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku D. S. o zmianę sposobu użytkowania wiat stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe zatem było rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...]r. o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. i umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Z tego też powodu organ II instancji nie odniósł się do merytorycznych zarzutów znajdujących się w treści odwołania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny ( por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II GSK 1099/12, LEX nr 1233921, wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Wbrew twierdzeniom skarżącego wniosek o zmianę sposobu użytkowania dotyczył dziewięciu wiat do 25m2 znajdujących się na jednej działce, co wprost wynika z treści złożonego wniosku. Podobnie nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym argumentacja, że zamiarem skarżącego było przeniesienie tylko jednej wiaty, podczas gdy z treści zgłoszenia z dnia [...]r. wynika, że D. S. zgłosił Staroście [...] zamiar przeniesienia istniejących wiat na działce nr 1 ([...]) w miejscowości Ł. ul. [...], w inne miejsce na tej samej działce, zgodnie z załączonym do zgłoszenia szkicem, który wprost przeczy twierdzeniom skarżącego. Na marginesie wskazać należy, że umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie oznacza, że skarżący po skutecznym zgłoszeniu przeniesienia wiat w inne miejsce, nie może wystąpić ponownie o zmianę sposobu ich użytkowania. Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł o oddaleniu skargi.