II SA/Gl 816/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. Sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 maja 2025 r. nr SKO.UL/41.7/138/2025/4928/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 22 maja 2025 r., nr SKO.UL/41.7/138/2025/4928/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 28 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek R. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka"), Prezydent ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z częścią usługowo-handlowo-biurową w parterze na działkach nr [...] i [...] km. [...] obręb [...] przy ul. [...], [...] i [...] w K. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 u.p.z.p., a warunki uzgodnień zostały ujęte w decyzji. Pismem z 14 marca 2025 r. odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła strona postępowania, tj. A.O. (dalej "Odwołująca"). W odwołaniu zarzuciła, że w analizie architektoniczno-budowlanej błędnie przyjęto szerokość frontu terenu, a co za tym idzie wielkość promienia terenu. Front oraz główny wjazd na teren objęty wnioskiem został przyjęty od ul. [...], która dochodzi do terenu prostopadle i styka się jedynie swoją szerokością z południowo-wschodnim narożnikiem działki nr [...]. W decyzji pierwszoinstancyjnej jako szerokość frontu terenu przyjęto 260 m, co jest odległością najbardziej skrajnych punktów działek [...] i [...] (po ich wschodniej stronie) i nie ma nic wspólnego z przyleganiem ich do drogi publicznej. Odwołująca zarzuciła także niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zakwestionowała sposób wykonania analizy urbanistycznej. W szczególności podkreśliła, że w analizie uwzględniono jedynie działki wyznaczone geodezyjnie, na których są zlokalizowane budynki posiadające numerację/adres. Ponadto pominięto inne zabudowania, w tym kościół, garaże, budynki gospodarcze i pozostałe. Spowodowało to znaczące zawyżenie średniej wysokości obiektów, a także średniej długości elewacji frontowej. Ponadto w ramach poszczególnych nieruchomości uwzględniono jedynie działki geodezyjne, na których zlokalizowane są główne budynki, całkowicie pomijając pozostałe działki wchodzące w skład tych nieruchomości. Powoduje to znaczące zawyżenie średniej intensywności zabudowy. Odwołująca zakwestionowała także określone w decyzji pierwszoinstancyjnej parametry nowej zabudowy. Spółka w piśmie z 14 kwietnia 2025 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji z uwagi na bezzasadność odwołania. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Organu I instancji w całości i przekazało Organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono chronologiczne przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczono regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w znajdującym zastosowanie w sprawie art. 61a ust. 5a u.p.z.p., tj. w zdaniu drugim tego przepisu zdefiniowano front terenu wskazując, że należy przez niego rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Organ I instancji jako front terenu uznał całą wschodnią granicę terenu objętego wnioskiem o szerokości 260 m. W konsekwencji granice obszaru analizowanego zostały oddalone od inwestycji o 780 m. Takie działanie jest niezgodne z ww. definicją frontu terenu. Prawodawca za front terenu uznaje tylko tę część działki budowlanej, która przylega do drogi. Będzie to zatem fragment granicy (boku działki) o szerokości równej szerokości drogi dojazdowej lub równej szerokości wspólnej granicy z drogą publiczną. We wniosku określono, że dojazd będzie bezpośredni z działek nr [...], [...] i [...]. Działka nr [...]stanowi własność Miasta K. i jest zarządzana przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. Jest to działka drogowa stanowiąca część ulicy [...]. Pas drogowy ulicy [...] częściowo znajduje się na działkach będących własnością osób fizycznych. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest obecnie w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Na tej działce znajduje się asfaltowa jezdnia drogi gminnej – ulicy [...]. Z kolei działka nr [...] to działka na której zlokalizowana jest ulica [...]. Działka nr [...] bezpośrednio przylega do części działki nr [...] oraz do działki nr [...]. Dlatego frontem działki może być fragment granicy działki nr [...] równy szerokości drogi znajdującej się na działce nr [...] lub [...]. Natomiast nie można za front działki uznać całej wschodniej granicy terenu bowiem przylega ona nie tylko do części działki nr [...], lecz także do tej na której zlokalizowany jest las (działki nr [...], [...] i [...]). Konsekwencją błędnego ustalenia szerokości frontu działki jest nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Uchybienie to skutkować musi uchyleniem decyzji Organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Sporządzenie nowej analizy przekracza bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, a tylko takie może być przeprowadzone w ramach postępowania odwoławczego. Od decyzji Kolegium Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła w ustawowym terminie sprzeciw. W sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie jako, że w analizowanej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca wskazała, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane błędną wykładnią pojęcia frontu terenu z art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. dokonaną przez Organ odwoławczy. Nadto nowa analiza urbanistyczna może zostać sporządzona przez Kolegium lub Organ I instancji działający na zlecenie Kolegium. Sporządzenie jej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego pozostaje w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności. Decyzji Kolegium brakuje uzasadnienia "wyjątkowej sytuacji" przemawiającej za uchyleniem decyzji Prezydenta. Zdaniem Skarżącej prawidłowo wyznaczono front terenu oraz granice obszaru analizowanego. W art. 61 ust. 5a u.p.z.p. mowa jest o granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, a nie części jednej z granic działki budowlanej o szerokości równej przyległej drodze publicznej lub wewnętrznej. Sposób wykładni frontu terenu proponowany przez Organ odwoławczy różnicuje wyznaczenie frontu terenu w zależności od położenia drogi. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca przywołała wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji został zatem ograniczony. Sąd kontroluje jedynie, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd kontroluje wyłącznie okoliczności, które legły u podstaw wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Określony w art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy nie obejmuje oceny decyzji administracyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19 i z 7 czerwca 2018 r., II OSK1319/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Jednakże nie jest to ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 lutego 2022 r., III OSK 64/22; 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21; 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; 25 września 2018 r., II OSK 2304/18 – opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium zarzuciło Organowi I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej. Mianowicie Organ I instancji jako front terenu uznał całą wschodnią granicę terenu inwestycji objętego wnioskiem Spółki, co było niezgodne z definicją frontu terenu zawartą w zdaniu drugim ww. przepisu. Prawodawca za front terenu uznaje tylko tę część działki budowlanej, która przylega do drogi. Będzie to zatem fragment granicy (boku działki) o szerokości równej szerokości drogi dojazdowej lub równej szerokości wspólnej granicy z drogą publiczną. Konsekwencją ww. naruszenia prawa jest nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a zatem istnieje konieczność sporządzenia nowej analizy, co przekracza zakres postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie przepisami prawa materialnego, których wykładnia jest konieczna z punktu widzenia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte 9 marca 2023 r. (art. 61 § 3 k.p.a.), tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis art. 61 ust. 5a został dodany do u.p.z.p. przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. Przed 3 stycznia 2022 r. obszar analizowany wyznaczany był na zasadach określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu tym posłużono się pojęciem "frontu działki", które w § 2 pkt 5 zostało zdefiniowane jako "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Wykładnia § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia w kwestii rozumienia słowa "przylega", a w konsekwencji tego jaki odcinek działki należy uznać za przylegający do drogi nie była jednolita. Część sądów administracyjnych wyrażała pogląd, że posłużenie się w definicji frontu działki określeniem "część działki budowlanej" oznacza pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają one do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. Nie chodzi, więc o całą granicę działki, czy cały skraj działki, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14, opubl. w CBOSA). Część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 czerwca 2017 r. II OSK 2650/15, z 23.04.2023 r. II OSK 1389/19, z 12.02.2020 r. II OSK 850/18). Część sądów administracyjnych uznawała, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W sytuacji zatem, gdy wjazd na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywać się będzie poprzez należącą do tego samego inwestora działkę, która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej to za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać w takiej sytuacji faktycznej należy ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, opubl. w CBOSA). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2021 r., II OSK 270//21 (opubl. w CBOSA): "Właściwe ustalenie frontu działki wpływa nie tylko na interesy inwestora, ale i determinuje wyznaczenie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia. [...] W niniejszej sprawie teren inwestycji znajduje się w głębi patrząc od drogi wewnętrznej, tj. ul. [...] - nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...], a także do skomunikowanej z nią drogi wewnętrznej ul. [...]. W tym wypadku literalne wykładanie pojęcia frontu działki nie spełnia celu przewidzianego przez ustawodawcę przy ustalaniu obszaru analizowanego. [...] Teren inwestycyjny przewidziany do zagospodarowania funkcją mieszkaniową wielorodzinną jest bowiem dużo szerszy niż odcinek działki [...] graniczącej z drogą wewnętrzną ul. [...], co wymaga ustalenia odpowiednio większego terenu do zbadania stanu zagospodarowania działek sąsiednich, aby w sposób właściwy zrealizować kryterium dobrego sąsiedztwa". Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 16 marca 2022 r., II SA/Rz 1751/21 (opubl. w CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: "Uznanie za front działki budowlanej podlegającej analizie jedynie części przylegającej do drogi publicznej skutkowałoby zniweczeniem istoty wyznaczania wielkości obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie obszar ten - ze względu na położenie i szerokość działki nr [...] - zawsze byłby wyznaczany w minimalnej odległości od działki, tj. w odległości 50 metrów. W sytuacji gdy układ terenu inwestycyjnego jest nieregularny, a dodatkowo - jak w niniejszej sprawie - część przylegająca do drogi publicznej jest wąska (działka rozszerza się w głąb), to przyjęcie dla celów wyznaczenia obszaru analizowanego najwęższej części jednej działki z pominięciem faktu, że planowana inwestycja ma być realizowana przede wszystkim na kolejnej, istotnie szerszej działce (w niniejszej sprawie nr [...]), stanowiłoby ewidentne naruszenie zasad wyznaczania obszaru analizowanego [...]" – wyrok z 22 września 2022 r., II SA/Kr 771/22, opubl. w CBOSA. Należy zauważyć, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk sejmowy nr 1534) wynika, że w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji, a co za tym idzie konieczne było doprecyzowanie definicji frontu terenu. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zatem zlikwidowała zidentyfikowany stan niespójności występujący w uprzednim stanie prawnym, polegający na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym (§ 3 rozporządzenia – "działka budowlana") oraz ustawowym (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – "granice terenu objętego wnioskiem"). Wykładnia ta zaś polega na tym, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczony graficznie mniejszy obszar, w zależności od potrzeb inwestora oraz konkretnego stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2023 r., II OSK 83/23 i z 18 czerwca 2024 r., II OSK 945/23 - opubl. w CBOSA). Powyższe oznacza, że ustawodawca uregulował sytuację, gdy terenem inwestycji jest część działki i wskazał, że wówczas frontem terenu jest ta część granicy działki, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Nowelizacja z 2021 r. nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych w kwestii ustalenia jaki odcinek granicy działki budowlanej należy uznać za front terenu. Zauważyć należy, że działka lub część działki może przylegać do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej bezpośrednio albo pośrednio, tj. może przylegać bezpośrednio do działki obciążonej służebnością drogową, która dopiero pozwala na skomunikowanie z drogą. Zdaniem Sądu o zakwalifikowaniu danej części granicy działki jako frontu nadal nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma się odbywać dojazd do drogi. W przeciwnym przypadku nie byłoby możliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w sytuacji, gdy działka nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej lub wewnętrznej, ale przylega bezpośrednio do działki obciążonej służebnością drogową (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Nadto należy zaznaczyć, że nowelizacją z 2021 r. uregulowano sytuację, gdy terenem inwestycji jest część działki budowlanej. Skoro obszar analizowany z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie odnosi się tylko do działki, ale do terenu inwestycji, to konieczne stało się doprecyzowanie definicji frontu terenu. Nie oznacza to jednak, że nowelizacją z 2021 r. ustawodawca zdefiniował jednoznacznie front terenu jako tę część granicy działki budowlanej, która bezpośrednio przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Nie ma racji Organ odwoławczy wskazując, że wykładnia art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że o zakwalifikowaniu konkretnej granicy działki, jako frontu terenu, decyduje skomunikowanie tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie ogranicza zatem uznania za front działki jedynie odcinka szerokości wjazdu lub wejścia na działkę (por. wyrok z 19 czerwca 2024 r., II SA/Gd 17/24, opubl. w CBOSA). Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 265/24 (opubl. w CBOSA). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę), o którym mowa w art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej (zob. wyrok z 9 maja 2023 r., II SA/Bk 137/23, opubl. w CBOSA). Z kolei w doktrynie wskazano, że interpretując pojęcie frontu terenu z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. należy przyjąć, że nie chodzi jedynie o tę część terenu inwestycyjnego, która bezpośrednio przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, ale o tę szerokość terenu inwestycji, od strony którego odbywać się będzie główny wjazd na działkę, niezależnie od tego, czy przylega on czy też nie do drogi publicznej lub wewnętrznej. Oznacza to, że może to być zarówno cała szerokość działki inwestycyjnej (jeżeli inwestycja planowana jest na całej działce), jak też część szerokości działki (jeżeli inwestycja planowana jest jedynie na części działki) - A. Kosicki, D. J. Kościuk, Wyznaczanie obszaru analizowanego, w związku z definicją "frontu terenu" ustaloną w noweli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 17 września 2021 r., Prawo i Więź 2024, nr 5, s. 583-600. Kolegium nie dostrzegło problemów interpretacyjnych dotyczących sposobu wyznaczenia frontu terenu z art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. W tym miejscu należy podkreślić, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy. Ustalenie przez organ frontu działki powinno uwzględniać podstawowe wartości leżące u podstaw zagospodarowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ale także oświadczenie inwestora oraz uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zabudowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16 i z 3 października 2019 r., II OSK 2730/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 marca 2023 r., II SA/Gl 1378/22 – opubl. w CBOSA). Wobec powyższego należy przyjąć, że Organ odwoławczy, zarzucając błędne wyznaczenie frontu terenu, dokonał wybiórczej wykładni art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p., pomijając cel art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz cel przewidziany przez ustawodawcę przy ustalaniu obszaru analizowanego. Jednocześnie całkowicie pominął uwarunkowania i okoliczności rozpoznawanej sprawy - nie odniósł się ani do treści analizy urbanistycznej, w której wyjaśniono sposób wyznaczenia frontu terenu inwestycji, ani do argumentów Skarżącej zawartych w piśmie z 14 kwietnia 2025 r. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że nie podziela stanowiska inwestora. Stanowisko Organu odwoławczego co do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przełożyło się na wymagany dla rozstrzygnięcia zakres postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla jednak, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Organu I instancji, Organ odwoławczy weźmie pod rozwagę stanowisko Sądu wyrażone powyżej. W skardze nie sformułowano żądania wymierzenia Kolegium grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Wyjaśnić także należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.