II SA/Gl 844/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na akt Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. H.P. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot kwoty [...] zł nadpłaconej za wydanie karty pojazdu marki [...] zarejestrowanego w dniu [...] r. pod nr rej. [...]. W uzasadnieniu strona wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wedle którego, zdaniem strony, opłata winna wynosić jedynie 75,00 zł. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty podając, iż brak jest do tego podstaw prawnych. Wskazał, iż przywołany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził wprawdzie, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z Konstytucją jednakowoż odroczył utratę mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Nowy zaś przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wprowadzający opłatę za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. Pismem z dnia [...] r. H.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. akt Starosty [...]. Z uwagi jednak na to, że skarżący nie poprzedził skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa prawomocnym postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 240/10 Sąd jego skargę odrzucił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym akcie błędnego pouczenia o trybie wniesienia skargi. W konsekwencji poinformował skarżącego, że o ile nadal jego zamiarem będzie wniesienie skargi to winien on, wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, złożyć do Starosty [...] wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Stosownie do powyższych wskazówek kolejnymi pismami z dnia [...] r. H.P. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu kwoty [...] zł. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] przywrócił stronie termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] r. ponownie zatytułowanym "Wezwanie" H.P. ponowił wniosek o usunięcie naruszenie prawa. Pismo to, z uwagi na jego znamiona, organ potraktował jako skargę i przekazał tut. Sądowi. Natomiast H.P. pismem z dnia [...] r. zwrócił się bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyjaśniając, że jego kierowane do organu pismo stanowiło jedynie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Obecnie wnosi skargę albowiem nie otrzymał na wniesione do organu wezwanie odpowiedzi. W konsekwencji nadpłacona kwota [...] zł nadal nie została mu zwrócona. Skarga została przez Sąd w dniu [...] r. przesłana organowi. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, nie ustosunkowując się do treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez H.P. skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać jednak w tym miejscu należy, iż kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem w tej mierze stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zatem zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Starosty [...] zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a termin do jego wniesienia został przez organ przywrócony w wyniku złożenia przez skarżącego stosownego wniosku, o którego konieczności poinformowany został w uzasadnieniu wyżej już wskazanego postanowienia tut. Sądu z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 240/10 odrzucającego jego skargę. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że ocena prawna wyrażona w ww. prawomocnym postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2010 r. wedle której przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest dopuszczalne stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno obecny skład orzekający, jak też organ. Zachowany został także przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. sześćdziesięciodniowy termin (organ nie udzielił odpowiedzi na wystosowane doń wezwanie). Pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa H.P. wniósł bowiem do organu w dniu [...] r. natomiast jego skargę z dnia [...] r., złożoną bezpośrednio do WSA w Gliwicach w dniu [...] r., Sąd przesłał organowi w dniu [...] r. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do art. 77 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury w dniu 28 lipca 2003 r. wydał przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w okresie kiedy to, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Przepis § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został jednak w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Powyższa teza, podkreślająca uprawnienie każdego rozpoznającego sprawę sądu do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, należy do utrwalonych w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też Sądu Najwyższego. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przez tut. Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Starosty [...] z dnia [...] r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w roku [...] za kartę pojazdu opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonej zatem nienależnie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pogląd prezentowany przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozpoznając sprawy dotyczące odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu uznają, że akt taki narusza prawo – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1238/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1282/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 591/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1204/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1205/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 557/09. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] winien zatem ustalić, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi będzie niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.