II SA/Gl 861/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. skierowanym do Burmistrza Gminy i Miasta K. S. W. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę gminną część działki nr [...] położonej w G. Postępowanie w tej sprawie po jej przekazaniu zgodnie z właściwością Staroście M. zostało zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...]r., do czasu wydania prawa przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności tej nieruchomości. Decyzję o nabyciu z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości o pow. [...] ha oznaczonej w ewidencji numerem [...]. Wojewoda [...] wydał w dniu [...] r. wskazując w jej podstawie prawnej art. 73 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające) W jej uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zapisami Księgi Wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. zajęta pod drogę gminną nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. K., a aktualnie jako właściciele tej nieruchomości wpisani są S. I W. małżonkowie W. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...]r. W następstwie tej decyzji Starosta M. postanowieniem z dnia [...]r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie organ ten działając w oparciu o art. 73 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca nie spełnił podstawowej przesłanki decydującej o przyznaniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, bowiem nie przysługiwał mu w dniu 31 grudnia 1998 r. tytuł własności do tej nieruchomości. Organ I instancji jednocześnie wskazał, że poprzedni właściciel tej nieruchomości nie złożył w terminie ustawowym stosownego wniosku o odszkodowanie. W odwołaniu od tej decyzji S. W. domagał się wypłaty odszkodowania. Podniósł, że kupując przedmiotową nieruchomość przejął do niej wszelkie prawa, co zostało potwierdzone wpisem do księgi wieczystej. Jednocześnie podał, że nie kwestionuje przejęcia przez gminę tej nieruchomości, a domaga się jedynie wypłaty należnego odszkodowania zwłaszcza, że poprzedni jej właściciel takowego nie otrzymał. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości zajęte pod drogi publiczne pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności z dniem 1 stycznia 199 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisu tego wynika, że opisane przejście prawa własności następuje za odszkodowaniem dla byłych właścicieli. Odszkodowanie to jest wypłacane w myśl art. 73 ust. 2 i ust. 4 tej ustawy przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na wniosek byłego właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W myśl tych przepisów uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość był jej właściciel przed dniem jej przejścia na własność Gminy K., którym w tej dacie był M. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. W. podtrzymał treść swojego odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. Wskazał także, że jako następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości żąda wypłaty należnego odszkodowania, gdyż poprzedni właściciel nie złożył takiego wniosku do 31 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie był jednak związany, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Przeprowadzona sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decyduje, zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Przejęcie własności nastąpić winno za odszkodowaniem, które zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustawodawca jest jednak w tym przepisie niekonsekwentny, bowiem w odróżnieniu od przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) przedmiotowe odszkodowanie nie jest wypłacane z urzędu osobom, którym została odjęta ich własność, lecz jest ono wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wyżej przedstawiony stan prawny nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyrazem tego było już dwukrotne badanie konstytucyjności przepisów zamieszczonych w art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 tej ustawy ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 [w:] OTK z 2000 r. nr 2, poz. 60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 [w:] OTK-A z 2004 r. nr 7, poz. 66). Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła także kolejna niezakończona jeszcze sprawa oznaczona sygn. P 33/07. Jedna z tych wątpliwości dotyczy rozumienia zamieszczonego w art. 73 ust. 1 ustawy zwrotu o przejściu "z mocy prawa" na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zwrot ten zakłada pełny automatyzm przewidzianego tym przepisem skutku bez potrzeby wydania jakiegokolwiek konstytutywnego rozstrzygnięcia administracyjnego, ustawodawca sam zanegował jednak ten automatyzm wskazując, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości drogowych jest ostateczna decyzja wojewody. Powyższa regulacja powoduje, że z woli ustawodawcy w okresie od 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę wspomnianej ostatecznej decyzji księgi wieczyste urządzone dla nieruchomości, których dotyczą te decyzje zawierają zapisy nieodzwierciedlające rzeczywistych stosunków własnościowych (por. A. Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, [w:] Rejent z 2002 r. nr 1, poz. 43; M. Wolanin, Glosa do wyroku SN z dnia 27 czerwca 2001 II CKN 601/00[w:] OSP z 2002 r. nr 78, poz.106). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednocześnie zgodność, co do tego, iż dopiero wydanie przez wojewodę wspomnianej decyzji i ujawnienie w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu samorządowego umożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania byłym właścicielom nieruchomości drogowych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1/06 [w:] LEX nr 219247 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gd 911/04 [w:] LEX nr 235247). Z tego m.in. powodu postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się kilkanaście miesięcy. Decyzja organu I instancji została bowiem dopiero wydana w dniu [...]r., a postępowanie zostało wszczęte przez Starostę M. z wniosku skarżącego złożonego w dniu [...] r. na ręce Burmistrza Miasta i Gminy K. i przekazanego następnie zgodnie z właściwością wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Zasadnicza kwestia wymagająca rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadza się jednak przede wszystkim do określenia podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość drogową. W świetle art. 73 ust. 4 ustawy wątpliwość ta wydaje się pozornie nieuzasadniona, albowiem w przepisie tym wskazany został jako podmiot uprawniony do złożenia przedmiotowego wniosku właściciel nieruchomości. Zwrócić jednak trzeba uwagę na niefortunny kontekst, w jakim użyte zostało to określenie, bowiem w przepisie tym jest mowa o składaniu wniosku przez właściciela w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. Tymczasem w tym czasie właścicielem przedmiotowych nieruchomości był już z mocy prawa Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego. Stosując reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej nie powinno ulegać jednak wątpliwości, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć przede wszystkim osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Podniesiona wątpliwość interpretacyjna wskazuje jednak, że w toku wykładni tego przepisu nie należy odwoływać się reguł wykładni literalnej. Ustalając krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania nie powinno - jak się wydaje - ulegać wątpliwości, że legitymacja taka przysługuje jednak nie tylko byłym właścicielom, lecz także ich spadkobiercom jako sukcesorom uniwersalnym, a także osobom, które w drodze czynności prawnych (np. umowy zastawu, czy cesji) nabyły prawo do tego odszkodowania. W ocenie składu orzekającego nie jest pozbawione racji też stanowisko, że roszczenie o wypłatę odszkodowania przysługuje także podmiotom, które w drodze czynności prawnej sporządzonej w formie aktu notarialnego nabyły taką nieruchomość od poprzedniego właściciela po 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem przez wojewodę ostatecznej decyzji wskazującej na przejście tego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu nieruchomościami wskazanymi w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające po dniu 1 stycznia 1999 r. aż do czasu wydania decyzji ostatecznej, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Uprawnionym zatem jest wniosek, że zawarcie umowy sprzedaży takiej nieruchomości spowodowało przejście na nabywców praw i obowiązków dotyczących wchodzącej w jej skład działki zajętej pod drogę publiczną, która została wydzielona dopiero po kilku latach od zawarcia umowy sprzedaży. Nie powinno ulegać tym samym wątpliwości, że dopiero z chwilą, gdy decyzja Wojewody [...] o nabyciu przez Gminę K. prawa własności działki nr [...] nabrała waloru ostateczności można mówić o bezskuteczności § 4 umowy stanowiącej o sprzedaży przez M. K. W. i S. małżonkom W. tej części działki nr [...]. Jednocześnie zaś nie można uznać, że ta część umowy była nieważna ze skutkiem ex tunc. Inne stanowisko stałoby bowiem w jawnej sprzeczności z ustanowioną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i o hipotece (Dz. U. 2001, Nr 124, poz. 1361 ze zm.) rękojmią wiary publicznej, polegającą na tym, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo. Powyższe zaś w ocenie Sądu powoduje, że z datą uzyskania waloru ostateczności przez wspomnianą decyzję Wojewody do majątku wspólnego W. i S. małżonków W. weszło na mocy zawartej umowy sprzedaży roszczenie odszkodowawcze za tę nieruchomość. Powyższy pogląd poza wspomnianym art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece znajduje oparcie także w normie wynikającej z przepisu art. 56 k.c.., że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że skoro w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające wnioskodawca był ujawniony w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, to brak jest podstaw do przyjęcia, że nie był on legitymowany do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania. Wniosek złożony przez skarżącego miał bowiem uzasadnione podstawy prawne, a w szczególności opierał się na zawartej w formie aktu notarialnego umowie sprzedaży w oparciu o którą dokonano następnie w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w M. KW nr [...] zmiany wpisu dotyczącego właścicieli działki nr [...]. Inna wykładnia przywołanego przepisu stałaby bowiem w kolizji z wyrażoną w art. 2 Konstytucji R.P. zasadą państwa prawnego. Nie jest bowiem w państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej dokonywanie przez organ administracji publicznej wykładni nieklarownych przepisów i wypełnianie luk prawnych w przepisach za pomocą domniemań niekorzystnych dla podmiotu legitymującego się dokumentami bez podważenia legalności tychże dokumentów. Powyższy pogląd jest w pełni zbieżny ze stanowiskiem zajętym w innych nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2006 r. (sygn. akt 369/06) i z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 595/07 i II SA/Gl 596/07). Dodatkowo należy także zauważyć, że przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania obowiązkiem Starosty M. było pouczenie skarżącego o wątpliwościach prawnych dotyczących zgłoszonego roszczenia. Obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika bowiem wprost z zasady ogólnej postępowania administracyjnego ustanowionej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy także wskazać na zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W kontrolowanej sprawie rozważyć wreszcie należy, czy wniosek o ustalenie i wypłatę całości należnego odszkodowania mógł skutecznie złożyć tylko jeden ze współmałżonków ujawnionych w księdze wieczystej jako współwłaściciel przejętej nieruchomości, czy też skarżący był jedynie legitymowany do zgłoszenia roszczenia o ustalenie i wypłatę należnej mu części odszkodowania. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że w tej kwestii nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 209 k.c. stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Podzielić tutaj bowiem należy stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z dnia 27 października 1971 r. (sygn. akt I CR 427/71, [w:] OSN z 1972 r. nr 5, poz. 88), że przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest bowiem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Pogląd ten nie dotyczy jednak roszczeń odszkodowawczych objętych małżeńską wspólnością majątkową. Zauważyć bowiem trzeba, że udziały małżonków w ustawowej wspólności majątkowej nie są określone, a zgodnie z art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać składnikami majątkowymi objętymi tą wspólnością. Wykonywanie zarządu majątkiem wspólnym obejmuje zaś czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do stanowiska Sądu i w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ustali wartość przejętej nieruchomości oraz należne odszkodowanie, które nakaże wypłacić W. i S. W. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał bowiem skarżący, korzystający ze zwolnienia od kosztów sądowych, nie wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów przejazdu i utraconych zarobków.