II SA/Gl 9/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącego od Prezydenta Miasta G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. A. P. wystąpił do Prezydenta Miasta G. o zwrot opłaty za "książkę pojazdu" samochodu marki [...] [...] zarejestrowanego w 2004 r. W odpowiedzi Prezydent Miasta G. pismem z dnia [...] r. odmówił zwrotu żądanej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Poinformował, że opłata za wydanie karty pojazdu dla wymienionego samochodu była pobrana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U Z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 odroczył termin utraty mocy obowiązującej wymienionego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. celem umożliwienia wprowadzenia przez ustawodawcę do tego czasu nowej regulacji. Zdaniem organu Trybunał stworzył tym samym możliwość dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny, co oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu nim to nastąpi, działania organu nie są, co do zasady, bezprawne. Pismem z dnia [...]r. A. P. wezwał ponownie organ do dobrowolnej zapłaty, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. W piśmie z dnia [...] r. Prezydent Miasta G. podtrzymał swoje stanowisko zaznaczając, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] jest niemożliwy ze względu na jej pobranie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia [...] r. A. P. skierował pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nazwane "pozew o zapłatę", w którym wniósł o zasądzenie od pozwanej Gminy Miejskiej G. na jego rzecz kwoty 425 zł wraz z odsetkami, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpatrzenia sprawy również po nieobecność powoda. W uzasadnieniu podniósł, iż pobrana opłaty w wysokości 500 zł była nieuzasadniona, nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Dodał, że zakwestionowane rozporządzenie zostało zastąpione nowym, gdzie wysokość tej opłaty określono na 75 zł. Stąd też różnica, której domaga się skarżący. Reasumując skarżący stwierdził, że droga sądowa została dopuszczona, na potwierdzenie czego powołał się w tym zakresie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07). W dodatkowym piśmie z dnia [...]r. skarżący, wobec zgłoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę wątpliwości, wyjaśnił, że jego pismo z dnia [...] r. stanowi skargę do sądu administracyjnego na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. . W odpowiedzi na skargę pełnomocnika Prezydenta Miasta G. podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Domagając się odrzucenie skargi, podkreślił, iż złożone do Sądu pismo należy potraktować jako pozew o zapłatę, o czym świadczy odwołanie się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. - sygn. akt III CZP 35/07. Z ostrożności procesowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenia skargi, powtarzając argumenty prezentowane w postępowaniu administracyjnym. . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Mając na względzie ugruntowane już stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez Sąd, należy przyjąć, iż o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 wymienionej ustawy można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty był w sprawie indywidualnej, został skierowany do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W myśl natomiast art. 146 § 1 ustawy w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest akt wydany przez Prezydenta Miasta G., którym odmówiono skarżącemu dokonania zwrotu części uiszczonej przez niego kwoty tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Oceniając dopuszczalność skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSA i WSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie wskazanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie formalnej dopuszczalności skargi należy stwierdzić, że stosownie do art. 52 § 1 i § 2 tej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy.). Sąd stwierdził, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Prezydenta Miasta G. zostały spełnione, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarga została wniesiona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu biegnącego od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie (art. 52 § 3 ustawy.). Wobec tego, iż warunki formalne do rozpoznania skargi zostały spełnione zaistniały podstawy do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu. W tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze. zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. Stosownie do treści ust. 4 tego artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu skarżącego. Wskazany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem w sprawie o sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Wracając do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; czy w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 522/11). Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Konsekwencją uznania przez tutejszy Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przy rejestracji pojazdów w roku 2005 opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nadmienić jeszcze należy, że wyrażony przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd i ocena prawna co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 450/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09 i z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 557/09, z dnia 11 sierpnia 2011 r. I OSK 228/11). Niezależnie od powyższego zwrócić przyjdzie uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. W wyroku tym Sąd ten uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Kolejną przesłanką powodującą konieczność uwzględnienia skargi jest sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (poprzednio art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Traktatu akcesyjnego podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) stała się przedmiotem postanowienia Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 353541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że “art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej została przesądzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta G. winien ustalić w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. Należy mieć przy tym na uwadze, że na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wysokość tej opłaty określono na kwotę 75 zł. Aczkolwiek wysokość tej nowej opłaty nie sposób wprost przenieść na grunt niniejszej sprawy, to jednak należy się kierować tymi samymi kryteriami. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego aktu stosownie do art. 152. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 cytowanej ustawy.