II SA/Gl 904/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na akt Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. wystąpił pismem z dnia [...] r. do Starostwa Powiatowego w K. o zwrot kwoty 425 zł tytułem nadpłaty za wydaną przez ten organ kartę pojazdu samochodu marki [...] zarejestrowanego pod numerem rej. [...]. W podstawie prawnej tego żądania autor wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją R.P. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). W piśmie z dnia [...] r., nr [...], Wicestarosta K. udzielił odpowiedzi na ten wniosek wyjaśniając, że opłaty, które wnioskodawca uiścił przy pierwszej rejestracji przedmiotowego pojazdu w kraju zostały pobrane na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Obowiązek pobierania opłaty za kartę pojazdu wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. u. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.). W dacie rejestracji wysokość opłaty określona zaś została w § 1 ust 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu i wynosiła ona 500 zł. Organ wskazał także, że nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy obowiązujące w Polsce przepisy regulujące zasady postępowania organów są zgodne z Konstytucją. Poinformował także stronę o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w terminie 14 dni, od otrzymania niniejszego pisma. Stosując się do tego pouczenia M. P. wniósł skargę do WSA w Gliwicach, która została odrzucona prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dni9a 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 366/10. Uzasadniając to postanowienie WSA wskazał, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi było uprzednie wystąpienie do Starosty K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim jest mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Sąd ten dostrzegł jednocześnie, że skarżący zastosował się do błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym akcie Starosty K. Mając na uwadze tę okoliczność WSA w Gliwicach wskazał, że odrzucenie skargi z powodu niedopełnienia warunku wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a. nie stoi na przeszkodzie ponownemu wystąpieniu ze skargą na ten sam akt przez tę samą osobę, jeżeli w późniejszym czasie warunek ten zostanie spełniony. Błędne pouczenie organu co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może bowiem szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a.). W tej sytuacji skarżący winien wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpić z wnioskiem o przywrócenie 14 dniowego terminu do dokonania tej czynności. W następstwie tego postanowienia pismem z dnia [...] r. M. P. wniósł o przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wezwał ponownie Starostę K. o zwrot nadpłaconej przez niego kwoty 425 zł za wydaną w dniu 30 czerwca 2004 r. kartę pojazdu samochodu [...]. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa od aktu odmawiającego uwzględnienia wniosku o zwrot kwoty 425 zł. Nastepnie pismem z tej samej daty Wicestarosta K. ponownie odmówił zwrotu żądanej kwoty. Uzasadniając to stanowisko organ praktycznie powtórzył argumentację zawartą w jego poprzednim piśmie z dnia [...] r. Jednocześnie pouczył on wnioskodawcę o o przysługującym mu prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej tego pisma. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach piśmie z dnia 12 lipca 2010 r. oznaczonym, jako pozew o zapłatę M. P. wniósł o zasądzenie od Starostwa Powiatowego w K. na jego rzecz kwoty 425 zł tytułem zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydana kartę pojazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W krótkim zaś uzasadnieniu tego pisma procesowego powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający sprzeczność z Konstytucją § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wskazał też, że zakwestionowane przez Trybunał rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 59, poz. 421). Zgodnie z unormowaniem zawartym w tym nowym rozporządzeniu aktualnie opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł. Skarżący powoła się ponadto na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07,[ w: OSNC 2008/7-8/72], wskazującą na dopuszczalność drogi sadowej do dochodzenia przedmiotowego roszczenia o zapłatę. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że opłaty za wydawane karty pojazdu były do dnia 14 kwietnia 2006 r. pobierane w wysokości 500 zł zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. uznał ten przepis za niekonstytucyjny określając jednocześnie termin utraty jego mocy na dzień 1 maja 2006 r. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 190 ust. 3 Konstytucji R.P. oraz w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( DZ. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Wobec tego należy uznać, że do tego czasu przepis ten mógł funkcjonować, a organy administracji winny go stosować. Tym samym opłata za wydaną skarżącemu w dniu 29 lipca 2004 r. kartę pojazdu pobrana została w prawidłowej wysokości. Pobranie zaś opłaty w innej wysokości byłoby jednoznaczne z zaniechaniem pozyskiwania dochodów powiatu w należnej wysokości. Dopiero od daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., co miało miejsce w dniu 15 czerwca 2006 r. opłata za wydaną kartę pojazdu pobierana jest w niższej wysokości. Tym samym nie można uznać, że wykonując zadanie rządowe w zakresie rejestracji pojazdów Starosta w jakikolwiek sposób naruszył obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają m. in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi stwierdzić trzeba, że w kwestii właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie przepisu rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać ponadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 ustawy). Omówiony warunek formalny został w sprawie spełniony, bowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a Starosta na wniosek skarżącego przywrócił mu termin do wystąpienia z tym wezwaniem. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżącego samochodu marki : [...], w związku z tym uiścił on za wydaną kartę pojazdu opłatę w wysokości 500 zł. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, przywołany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału ustalona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zawyżona, bowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie był bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się w szczególności do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych jej z drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że przedmiotowa opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji R.P. Mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem składu orzekającego odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku nie oznacza jednak, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz zgodne z Konstytucją. W świetle uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis ten był niewątpliwie od chwili jego wydania niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres delegacji ustawowej. Wskazana przez Trybunał data utraty mocy obowiązującej tego przepisu nie odnosi się natomiast do jego oceny jako regulacji niekonstytucyjnej. Inaczej mówiąc odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty stał się on niezgodny z Konstytucją. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przez TK przepisu miało natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi jego stosowną zmianę, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61, a także NSA w wyrokach z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia nie stanowi jednocześnie dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu aktu podustawowego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro bowiem przepis tego rodzaju został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją to faktu ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi konstytucyjnej i ustawowej, natomiast brak jest takiego związania aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podustawowym. Zatem w relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Pogląd ten podzielany jest w zasadzie powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r., sygn. akt U 2/97, w: OTK 1998/1/4, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem opartej na art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów omawianego aktu podustawowego skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż przepis art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniał Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Uznanie przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu Starosty K. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w 2005 roku opłaty, której wysokość ustalono mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyrażony przez skład Sądu pogląd i ocena prawna dotycząca odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10 (nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 450/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/08, czy cztery wyroki tego Sądu z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09, ). W szczególny sposób zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, w: LEX nr 518241. W orzeczeniu tym wskazano, że "jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi, bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność". Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Nie można bowiem przyjąć, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucją jakiegoś aktu podustawowego z jednoczesnym odroczeniem wejścia w życie wyroku stwierdzającego tę niekonstytucyjność, powoduje nabranie przez taki niekonstytucyjny przepis specjalnej, wyższej mocy powodującej konieczność stosowania go przez sądy. Odnosząc się do oznaczenie wniesionej skargi jako pozwu o zapłatę 425 zł skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że sądy administracyjne, jak wynika z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw. Wobec powyższego w ramach swoich kompetencji Sąd nie mógł nakazać organowi zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu w określonej przez skarżącego wysokości. W kwestii tych żądań wypowie się natomiast Starosta K. Organ ten ponownie rozpatrując sprawę ustali, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu w oparciu o kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy czym pominie treść § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 27 września 2003 r. Następnie organ zwróci skarżącemu część uiszczonej opłaty w kwocie przekraczającej wysokość opłaty przez niego ustalonej. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami Sąd na podstawie art. 148 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O niewykonalności tego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.