II SA/Gl 932/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia Wójta Gminy do ustalania ceny wykonania przyłączy wodnokanalizacyjnych oraz zawierania umów z właścicielami nieruchomości stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...] r. nr [...], z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), upoważniła Wójta Gminy K. do ustalenia ceny za usługę komunalną w postaci przyłącza wodnokanalizacyjnego dla osób fizycznych, prawnych, instytucji oraz jednostek organizacyjno - prawnych na terenie Gminy K. oraz do zawierania stosownych umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości, dla których wykonane będą przyłącza. Następnie w dniu [...]r. Rada Gminy K., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr [...], w której w paragrafie drugim uchylono uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...]r., a w paragrafie pierwszym upoważniono Wójta Gminy do zawierania dobrowolnych umów cywilno-prawnych na wykonanie przyłączy wodnokanalizacyjnych dla osób fizycznych, prawych, instytucji oraz jednostek organizacyjno - prawnych na terenie Gminy K. w zakresie niezbędnym do realizacji zadania p.n. Kompleksowy program porządkowania gospodarki wodno-ściekowej w Gminie K.– zadanie II i III. W dniu 30 czerwca 2012 r. J. S. wystąpił do Rady Gminy K. z żądaniem uchylenia uchwały nr [...]z dnia [...]r. oraz uchwały nr [...]z dnia [...]r. Na wstępie wezwania podał, że są to uchwały nierozerwalnie ze sobą związane, dlatego muszą zostać uchylone w tym samym czasie i to niezwłocznie z uwagi na ich niezgodność z art. 84, art. 166 oraz art. 170 Konstytucji RP. Wskazał następnie, iż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzania ścieków nie daje podstaw prawnych do stanowienia uchwał w takiej formie. W dalszej części wezwania J. S. podał, iż niedopuszczalne jest, ażeby gmina uzależniała podłączenie do sieci kanalizacyjnej od zawarcia umowy na wykonanie przyłącza. Poza tym podniósł, iż kwestionowane uchwały są aktami prawa miejscowego, gdyż adresaci zostali w nich określeni generalnie, a nie imiennie, uchwały mają charakter normatywny i abstrakcyjny. Ponadto uchwały przerzucają na mieszkańców obowiązki w zakresie przyłączy kanalizacyjnych, które w rzeczywistości obciążają Gminę bądź spółkę "A". W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Gminy K. pismem z dnia 12 lipca 2012 r. poinformował J. S., że Rada Gminy po zapoznaniu się z treścią wezwania nie znalazła podstaw do uchylenia kwestionowanych uchwał. J. S. w dniu 15 lipca 2012 r. wniósł za pośrednictwem Rady Gminy K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r. jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieni skargi J. S. podał, iż przywołane wyżej uchwały tworzą nierozerwalną całość, o czym świadczy fakt, iż paragraf 2 uchwały z dnia [...] r. jest martwym zapisem. Dowodem na to jest pismo Urzędu Gminy K. z dnia 21 listopada 2005 r. oraz "zobowiązanie do uczestnictwa" podpisane w Gminie K. Z przywołanych dokumentów wynika, że pomimo uchylenia uchwały z dnia [...]r. władze Gminy w dalszym ciągu ustalają wysokość opłaty za przyłącze. Zdaniem skarżącego poza tą uchwałą nie istnieje żadne upoważnienie dla władz gminy w kwestii ustalania ceny przyłączy. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, iż zaskarżone uchwały wywołały konkretne skutki prawne wobec wszystkich mieszkańców gminy K., którzy chcieli się podłączyć do sieci wodnokanalizacyjnej, gdyż zostali oni zobowiązani do zawarcia umowy na wykonanie przyłącza i wniesienia opłaty w ustalonej przez władze Gminy cenie. Skarżący ponowił twierdzenie, że zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż mają one normatywny, generalny, powszechny oraz abstrakcyjny charakter, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący zarzucił, iż zaskarżone uchwały są niezgodne z art. 84, art. 94, art.166 i art. 168 Konstytucji RP, a także art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden z wyżej przywołanych aktów nie daje podstaw do upoważnienia wójta gminy do kształtowania obowiązków osób chcących przyłączyć się do sieci wodnokanalizacyjnej oraz ustalania odpłatności z tym związanych. Oprócz tego niedopuszczalne jest, ażeby gmina uzależniała podłączenie do sieci kanalizacyjnej od zawarcia umowy na wykonanie przyłącza oraz od uiszczenia opłaty za podłączenie do sieci. Ponadto w ocenie skarżącego w uchwale podano nieprawdę co do pojęcia "przyłącza wodnokanalizacyjnego", które zostało zdefiniowane niezgodnie z ustawową definicją zawartą w ustawie o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W odpowiedzi na skargi pismem z dnia 26 lipca 2012 r. Wójt Gminy K. wniósł o ich odrzucenie, względnie oddalenie podnosząc, że przedmiotem skargi są uchwały, które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Dodatkowo wskazał, że prawidłowość ich wydania była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 848/11 odrzucił skargę. Po przekazaniu sądowi obu skarg wraz z odpowiedzią na te skargi oraz aktami administracyjnymi przewodniczący Wydziału II zarządził w dniu 1 sierpnia 2012 r. ich rozdzielenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 24 września 2012 r., sygn. II SA/Gl 933/12 odrzucił skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...]. W tym stanie rzeczy rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...]Sąd zważył: W pierwszej kolejności należy się odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Skarga J. S. została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego. Przepisu tego nie stosuje się wówczas, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wbrew stanowisku organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie orzekał dotychczas w sprawie dotyczącej uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. Odwoływanie się do wydanego w dniu 9 maja 2012 r. postanowienia Sądu odrzucającego skargę J. S., sygn. akt II SA/Gl 848/11 jest o tyle chybione, że w tamtej sprawie przedmiotem skargi była wyłącznie uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. Także w innej sprawie, w której Sąd odrzucił skargę (postanowienie z dnia 24 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 933/12), skarga nie dotyczyła zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...], lecz późniejszej uchwały z dnia [...]r. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi poprzedzało pisemne wezwanie skarżącego o usunięcie naruszenia (pismo z dnia 30 czerwca 2012 r. adresowane do Rady Gminy) i było to pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia. Skarga zaś została wniesiona do Sądu w ustawowym, 30 dniowym terminie liczonym od daty doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia (pismo z dnia 12 lipca 2012 r.). Organ administracji nie może zaś upatrywać niedopuszczalności skargi w tym, że materia objęta zaskarżoną uchwałą nie pozwala na potraktowanie tej sprawy jako sprawy z zakresu administracji publicznej, tym samym należącej do właściwości sądów administracyjnych. Zwrócić więc należy uwagę, że to właśnie Rada Gminy K. podejmując zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej o przeniesieniu na Wójta Gminy uprawnienia do ustalenia ceny za wykonanie przyłącza wodociągowego, traktując ją jako cenę za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, zdecydowała o kwalifikacji tej uchwały jako wydanej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest zgodność takiej uchwały z przepisami prawa, na które powołała się Rada Gminy. Okoliczność, że w uchwale upoważniono Wójta Gminy do zawierania umów z właścicielami nieruchomości, dla których wykonane będą przyłącza, nie pozbawia tej uchwały charakteru administracyjno-prawnego, skoro ten fragment uchwały jest konsekwencją powierzenia organowi wykonawczemu uprawnienia do ustalenia ceny za usługę komunalną. Przeszkodą do merytorycznego rozpoznania sprawy nie jest uchylenie tej uchwały na drodze administracyjnej, co nastąpiło uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...]r. W orzecznictwie od dawna utrwalony jest pogląd, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały rady gminy nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeśli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę, w szczególności zaś, gdy wywołuje lub może wywoływać skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 – Lex nr 746796, z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11 – Lex nr 1149224). Również Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93 – OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Uchylenie więc przez Radę Gminy K. zaskarżonej uchwały nie oznacza, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchwalenia oraz później po uchyleniu tej uchwały. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że zarzuty te – co do zasady – są usprawiedliwione. Jak już wskazano na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Rozstrzyganie więc w tych sprawach, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, należy do gminy. Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowi zaś, że wymienione w punktach 1-15 sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do wyłącznej właściwości rady gminy. W pkt 15 przewidziano, że stanowienie w innych sprawach (niewymienionych wcześniej) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem pierwszy z powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów jest normą wyłącznie kompetencyjną, a możliwość jego zastosowania uzależniona jest od tego, czy stanowienie w materii objętej uchwałą zostało zastrzeżone w innej ustawie do kompetencji rady gminy. Ocenić więc należy, czy sprawy które zostały uregulowane w zaskarżonej uchwale należą, z mocy wyraźnego brzmienia ustaw, do kompetencji właściwej rady gminy. Rada Gminy K. uznała, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stwarza podstawę do wydania uchwały upoważniającej organ wykonawczy gminy do ustalenia ceny za wykonanie przyłącza wodnokanalizacyjnego jako ceny za usługę komunalną oraz do zawierania umów z właścicielami nieruchomości, dla których wykonane będą te przyłącza. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 tej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Warunkiem skorzystania z przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej z subdelegacji na rzecz wójta gminy jest to, by uprawnienie dotyczyło cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem w zaskarżonej uchwale powierzono Wójtowi Gminy K. ustalenie "ceny za usługę komunalną w postaci wykonania przyłącza wodnokanalizacyjnego dla osób fizycznych, prawnych, instytucji oraz jednostek organizacyjno-prawnych na terenie Gminy K.". Opłata za wykonanie przyłącza wodnokanalizacyjnego nie jest ani ceną, ani opłatą za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu powołanych przepisów. Pogląd ten w orzecznictwie sądowym jest od dawna ukształtowany (por. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06 – Lex nr 209165, wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1586/11 – Lex nr 1138539, w Łodzi z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 689/12 – Lex nr 1234504). Dodać trzeba, że również żaden inny powszechnie obowiązujący przepis rangi ustawowej nie upoważnia radę gminy do powierzenia wójtowi gminy ustalenia wysokości opłaty za wykonanie przyłącza wodnokanalizacyjnego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) w uchwalonym przez radę gminy regulaminie dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, będącym od dnia 17 sierpnia 2005 r. aktem prawa miejscowego, winny zostać określone prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym sposób rozliczeń i warunki przyłączenia do sieci (pkt 3 i 4). Z kolei w art. 15 ust. 1-3 tej ustawy uregulowana została kwestia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie budowy (poprzednio realizacji budowy i rozbudowy) urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a także ponoszenia kosztów z tym związanych tak po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorcy usług. W zakresie zaś obowiązków przyłączenia nieruchomości do ciążących na przedsiębiorstwie i odbiorcy usług (właścicielu nieruchomości) stosowną regulację zawierają art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). Oceniając z kolei legalność zaskarżonej uchwały w części upoważniającej Wójta Gminy do "zawierania stosownych umów cywilno-prawnych z właścicielami nieruchomości, dla których wykonane będą przyłącza" należy stwierdzić, że ani powołane w podstawie prawnej przepisy, ani żaden inny akt prawny nie stanowi dla Rady Gminy K. kompetencji w tym zakresie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje gminę na zewnątrz. Brak jakichkolwiek podstaw w przepisach powszechnie obowiązującego prawa do uchwalenia przez radę gminy tego rodzaju upoważnienia pozwala na uznanie uchwały w tej części jako wydanej bez podstawy prawnej. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wykonane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulację szczególną w tym zakresie zawiera art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Według § 1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K. nie uchybił swojemu obowiązkowi wynikającemu z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w dniu 4 stycznia 2005 r. przedstawił Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru nad działalnością gminną zaskarżoną uchwałę. Wojewoda w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził nieważności tej uchwały, z porównania zaś daty wydania zaskarżonej uchwały i daty orzekania przez sąd wynika, że upłynął już ponad rok. Zaskarżona uchwała nie jest przy tym aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ponownie należy odwołać się do orzecznictwa sądowego, w myśl którego z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie można wywieść normy dającej podstawę do podjęcia aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05 – Lex nr 201433, z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10 – http.orzeczenia.nsa.gov.pl., wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1263/10 – Lex nr 753483). Skoro tak, to tym bardziej uchwała niemająca prawnego umocowania w tym przepisie nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego. Nie zmienia tego poglądu okoliczność, co zaakcentował skarżący, że uchwała posiada adresatów określonych w sposób generalny a jej treść ma charakter normatywny, wywołała przy tym określone skutki prawne w postaci zawarcia umów przy uwzględnieniu wysokości ustalonej opłaty za wykonanie przyłącza. Ostatni z przedstawionych argumentów ma jedynie znaczenie dla przyjęcia, że postępowanie sądowe nie jest bezprzedmiotowe pomimo uchylenia już zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przepis ten upoważnia bowiem sąd do takiego orzeczenia, gdy nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności. Do skutków prawnych stwierdzenia przez sąd administracyjny niezgodności z prawem kontrolowanej uchwały, która po wydaniu wyroku traci moc prawną, zastosowanie mają odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została wydana. O kosztach postępowania sądowego Sąd nie orzekł, jako że skarżący zwolniony był od kosztów sądowych, nie zgłosił zaś żądania zasądzenia innych kosztów, o ile takie poniósł.