II SA/Gl 954/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2024 r. sprawy ze skarg B. C., K. K. na uchwałę Rady Miasta w Myszkowie z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr XLI/363/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 17 pkt 3 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Myszków na rzecz B. C. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Gminy Myszków na rzecz K. K. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 10 czerwca 2024 r. B. C. (dalej "Skarżący nr 1"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w Myszkowie z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr XLI/363/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Myszkowa (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 12 lipca 2010 r. Nr 126, poz. 2038; dalej "Uchwała" lub "m.p.z.p."). Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gl 954/24. Natomiast pismem z 15 października 2024 r. skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na tę samą Uchwałę wniósł K. K. (dalej "Skarżący nr 2"). Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gl 1447/24. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 listopada 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 1447/24 skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wskazanej wyżej Uchwale obaj Skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej "u.u.c.p.g.") poprzez ograniczenie przysługującego im prawa do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, przyznanego przepisami rangi ustawowej, a więc znajdującymi się w hierarchii źródeł prawa wyżej od ustaleń m.p.z.p. W oparciu o tak sformułowany zarzut Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący nr 1 podał, że jako inwestor zgłosił w Starostwie Myszkowskim zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków ze szczelnym zbiornikiem na wodę oczyszczoną na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w M. przy ul. [...]. Decyzją z 24 kwietnia 2024 r., nr [...] Starosta Myszkowski wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia wskazując, że z zapisów m.p.z.p. wynika, że działka nr [...] w części objętej zgłoszeniem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 12MN2 o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dla całego obszaru objętego m.p.z.p. w § 17 pkt 3 Uchwały w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych wprowadzono zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków. Z uwagi na fakt, że ww. postanowienie m.p.z.p. określa kształt prawa własności poprzez ograniczenie możliwości zabudowy należącej do Skarżącego nr 1 nieruchomości, w ocenie Skarżącego nr 1 jego interes prawny został naruszony, a tym samym skarga jest dopuszczalna. Natomiast Skarżący nr 2 wyjaśnił, że jako inwestor zgłosił w Starostwie Myszkowskim zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków ze szczelnym zbiornikiem na wodę oczyszczoną na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...]. Decyzją z 28 sierpnia 2024 r., nr [...], Starosta Myszkowski wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy ww. oczyszczalni, zaś w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zapisów m.p.z.p. wynika, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 5MN4 o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dla całego obszaru objętego m.p.z.p. w § 17 pkt 3 Uchwały w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych wprowadzono zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków. Wobec tego w ocenie Starosty inwestycja jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. Następnie Skarżący wywiedli, że § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały stoi w sprzeczności z art. 5 ust.1 pkt 2 u.u.c.p.g., a zatem z przepisem rangi ustawowej. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. wynika zaś, że właścicielowi nieruchomości jako adresatowi normy ustawowej przysługuje wybór pomiędzy wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe a przydomową oczyszczalnią ścieków, przy czym ustawodawca przewiduje, że ma to miejsce w sytuacji, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Ponadto taki wybór przysługuje właścicielowi nieruchomości także wtedy, gdy na terenie objętym planem sieć kanalizacyjna jest dopiero planowana. Plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. Ograniczenie zatem prawa Skarżących wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. poprzez zapis § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały należy uznać za sprzeczne z prawem. W odpowiedziach na skargi Rada Miasta w Myszkowie, reprezentowana przez Burmistrza Miasta Myszkowa, wniosła o ich oddalenie oraz obciążenie Skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu opisała chronologicznie procedurę uchwalania zaskarżonego m.p.z.p. Podkreśliła, że nadal obowiązujący m.p.z.p. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w dacie jego uchwalania ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Myszkowa, przyjętym uchwałą Rady Miasta w Myszkowie z dnia 25 września 2007 r. nr XII/97/07. Sformułowanie w m.p.z.p. innych warunków w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych niż ustalono w studium stanowiłoby istotne naruszenie przepisów prawa skutkującym prawdopodobnym rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. Następnie Rada Miasta w Myszkowie wyjaśniła, że cały teren objęty m.p.z.p. położony jest w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] L.-M., którego wody stanowią podstawę dla zaopatrzenia ludności miasta w wodę. Przywołała brzmienie art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej "u.p.z.p.") akcentując, że cytowane regulacje prawne określają przypadki ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które mogą wynikać również z prawa miejscowego, jako warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu prawnego. Wyważając w sposób racjonalny słuszny interes prywatny w odniesieniu do interesów publicznych gmina, w zakresie swojego "władztwa planistycznego", starając się zachować zasadę równości, proporcjonalności oraz (w maksymalnym stopniu) zasadę ochrony prawa własności, winna ustalić w planie miejscowym realizację inwestycji celu publicznego w myśl zasady dobra wspólnego – publicznego. Rada Miasta w Myszkowie wskazała także, że obaj Skarżący w procedurze sporządzenia skarżonego przez nich m.p.z.p. nie skorzystali z przysługujących im uprawnień w postaci złożenia wniosków do planu lub złożenia uwag w trakcie dwukrotnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Skargi dotyczą uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i zostały wniesione przez Skarżącego nr 1 i Skarżącego nr 2 na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07; 20 czerwca 2017 r., II OSK 2648/15 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, opubl. OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak wynika z uzasadnień złożonych skarg, Skarżący wiążą naruszenie ich interesu prawnego z ograniczeniem ich ustawowego uprawnienia z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Poprzez zapis § 17 pkt 3 m.p.z.p. Skarżący zostali pozbawieni możliwości realizacji na swoich nieruchomościach przydomowej oczyszczalni ścieków ze szczelnym zbiornikiem na wodę oczyszczoną. Starosta Myszkowski, do którego obaj Skarżący (odrębnie) zgłosili zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wniósł bowiem sprzeciw wskazując, że zgłoszona inwestycja jest niezgodna z § 17 pkt 3 m.p.z.p. Z uwagi na fakt, że postanowienie § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały określa kształt prawa własności Skarżących poprzez ograniczenie możliwości zabudowy należących do nich nieruchomości, z uwagi na niezgodny z ustawą zakaz lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, to w ocenie Skarżących ich interes prawny został naruszony. W ocenie Sądu Skarżący wykazali legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Niewątpliwie ustalenia § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały wpływają na ich sytuację prawnomaterialną związaną z ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych w obszarze obowiązywania zaskarżonej Uchwały. Skargi zostały poprzedzone wezwaniem Rady Miasta w Myszkowie do usunięcia naruszenia prawa i zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały w świetle zarzutów zawartych w skargach jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że lokalny prawodawca nie naruszył trybu sporządzenia m.p.z.p. Naruszone zostały jednak zasady sporządzania m.p.z.p. - § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały istotnie narusza prawo. Przepis § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały jest bardziej rygorystyczny aniżeli regulacja ustawowa, z którą m.p.z.p. nie powinien być sprzeczny. Stosownie do § 17 pkt 3 m.p.z.p. w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych ustalono zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków. Postanowienie to odnosi się do całego obszaru objętego m.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z zacytowanej regulacji wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona, wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. W dacie uchwalenia spornego planu takie wymagania określone były w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U z 2006 r. nr 137 poz. 984). Obecnie wymagania te określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311.) Należy przy tym podkreślić, że sam fakt planowania przez gminę budowy sieci kanalizacyjnej pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Plany inwestycyjne gminy odnośnie do wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2024 r., II SA/Kr 17/24 – opubl. w CBOSA). Następnie należy wskazać, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, opubl. w CBOSA). Stanowiąc przepisy prawa miejscowego organ stanowiący gminy związany jest konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (por. art. 32 i art. 33 u.p.z.p.). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 lipca 2023 r., II OSK 802/20 - opubl. w CBOSA). Wobec powyższego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd miał podstawy do stwierdzenia nieważności § 17 pkt 3 zaskarżonej Uchwały. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II i III sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.