II SAB/Gl 20/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak(spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1) zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody Śląskiego sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 grudnia 2025 r. obecnie skarżąca J. C. (obywatelka [...], dalej "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej "Organ" lub "Wojewoda") w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 22 czerwca 2022 r. złożyła w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i do dnia wniesienia skargi nie został on rozpoznany. Skarżąca wyjaśniła, że pomimo wniesienia ponaglenia, nie otrzymała żadnej informacji o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie: 1. art. 12 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady szybkości i prostoty postępowania w wyniku niepodjęcia przez okres co najmniej 41 miesięcy od dnia złożenia przeze mnie wniosku istotnych i skutecznych czynności procesowych zmierzających do wydania decyzji; 2. art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a w konsekwencji niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie; 3. art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079) w związku z art. 105 ust. 2 tej ustawy poprzez niewydanie decyzji w terminie 60 dni od dnia pobrania ode mnie odcisków palców; 4. art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania obywateli do organów państwa w wyniku długotrwałej bezczynności i braku właściwego działania organu przez okres 41 miesięcy; 5. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie pomimo upływu 41 miesięcy od złożenia wniosku oraz braku jakichkolwiek okoliczności uzasadniających przedłużenie postępowania, organ również nie zawiadomił o przyczynach opóźnienia oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy;  6. art. 37 § 1 i § 6 k.p.a. poprzez nieuznanie za uzasadnione lub niepodjęcie jakichkolwiek skutecznych działań w następstwie wniesionego w dniu 20 listopada 2025 roku ponaglenia. 7. art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez długotrwałe naruszenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy; 8. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez nierozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie i naruszenie prawa do dobrej administracji. Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do niezwłocznego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 3. przyznanie od Wojewody Śląskiego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych) z tytułu bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zwrot opłaty od skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że dnia 22 czerwca 2022 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w dniu 20 listopada 2025 r. wpłynęło ponaglenie, które w oparciu o art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2025 poz. 1691) – dalej "k.p.a.", w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2025 r. poz. 1079 ze zm.) - dalej "u.o.c.", i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. 2025 r. poz. 337 ze zm.) - dalej "u.o.p.o.U." ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Ponadto organ poinformował, że Skarżąca pismem z dnia 6 kwietnia 2025 r. wniosła o zmianę celu pobytu na małżeństwo z obywatelem RP. Wobec tego organ zwrócił się do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. o ustalenie czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemkę przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w dniu 22 stycznia 2026 r. organ wystosował wezwanie do cudzoziemki do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji tj. aktualnego odpisu aktu małżeństwa wydanego nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku. Dalej organ wyjaśnił, że art. 112a u.o.c. reguluje termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże na mocy art. 100d specustawy, bieg terminów na załatwienie spraw we wnioskowanym w sprawie zakresie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności. W ocenie Wojewody zakresem art. 100c i art. 100d tej ustawy objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do kraju w związku z konfliktem zbrojnym. Tym samym, zdaniem organu, zarzuty skargi są bezzasadne. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał również wybrane orzeczenia sądów administracyjnych oraz stwierdził, że aktualnie postępowanie jest w toku, a sprawy realizowane są zgodnie z kolejnością ich wpływu do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. pismem z dnia 30 czerwca 2025 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej, na mocy art. 36 § 1 k.p.a., obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi zauważyć przyjdzie, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. budzą wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy - a także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym, które dostrzegł tut. Sąd i postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii. Na gruncie niniejszej sprawy zagadnienie zakresu stosowania powołanych przepisów, pomimo zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń w tej kwestii, ma drugorzędne znaczenie. Zwrócić natomiast należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim czasie odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (obecnie: do 4 marca 2026 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p.o.U. - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.o.p.o.U., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.o.p.o.U., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. NSA wskazał ponadto, że niezgodność art. 100d u.o.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Podzielając powyższe stanowisko należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. 22 czerwca 2022 r.) oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 112a ust. 1 u.o.c., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem na dzień złożenia skargi (tj. 14 października 2025 r.) termin na załatwienie sprawy niewątpliwie już upłynął. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaniedbanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ nie załatwił sprawy terminowo, dopuszczając się długotrwałej (ponad 3 lata) opieszałości, znacznie przekraczając termin ustawowy załatwienia sprawy. Uwzględniając nawet przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w przywołanych wyżej wyrokach brak rozstrzygnięcia w sprawy sięga już 21 miesięcy. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że również na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu kwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej, ale w wysokości 500 zł. Kwota wyższa, z powodu okoliczności opisanych wyżej, byłaby nieuzasadniona. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).