II SAB/Gl 251/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. M. (D. M.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 listopada 2025 r. obecnie skarżący D. M. (obywatel Ukrainy, dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej "Organ" lub "Wojewoda") w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dnia 14 listopada 2023 r. złożył w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i do dnia wniesienia skargi nie został on rozpoznany. Skarżący wyjaśnił, że pomimo wniesienia ponaglenia, nie otrzymał żadnej informacji o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Skarżący zarzucił Organowi naruszenie: a) art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 8 § I k.p.a. polegające na pozostawaniu przez Organ w bezczynności, podczas gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a tym samym Organ działał wbrew przepisom prawa, w szczególności rażąco nie przestrzegając przepisów postępowania dotyczących terminów załatwienia sprawy, a tym samym Organ działał w sposób niebudzący zaufania jego uczestników (Skarżącego) do władzy publicznej; b) art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1079) - dalej "u.o.c.", polegające na pozostawaniu w bezczynności przez Organ, podczas gdy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, m.in. od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; c) art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu strony (Skarżącego) o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepoinformowanie o przyczynach zwłoki, jak też o nowym terminie załatwienia sprawy oraz o ewentualnej zwłoce w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, podczas gdy wskazane obowiązki wynikają ze wskazanych przepisów; Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w niniejszej sprawie i wyznaczenie Wojewodzie terminu do wydania decyzji; 4. przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 5. zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że dnia 14 listopada 2023 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w dniu 2 października 2025 r. wpłynęło ponaglenie, które w oparciu o art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167) - dalej "u.o.p.o.U", nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Dalej organ wyjaśnił, że art. 112a u.o.c. reguluje termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże na mocy art. 100d specustawy, bieg terminów na załatwienie spraw we wnioskowanym w sprawie zakresie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności. W ocenie Wojewody zakresem art. 100c i art. 100d tej ustawy objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do kraju w związku z konfliktem zbrojnym. Tym samym, zdaniem organu, zarzuty skargi są bezzasadne. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał również wybrane orzeczenia sądów administracyjnych oraz stwierdził, że aktualnie postępowanie jest w toku, a sprawy realizowane są zgodnie z kolejnością ich wpływu do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. pismem z dnia 30 czerwca 2025 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej, na mocy art. 36 § 1 k.p.a., obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi zauważyć przyjdzie, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy budzą wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy - a także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym, które dostrzegł tut. Sąd i postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii. Na gruncie niniejszej sprawy zagadnienie zakresu stosowania powołanych przepisów, pomimo zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń w tej kwestii, ma drugorzędne znaczenie, albowiem Skarżący jest obywatelem Ukrainy. Zwrócić natomiast należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim czasie odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (obecnie: do 4 marca 2026 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. NSA wskazał ponadto, że niezgodność art. 100d specustawy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Podzielając powyższe stanowisko należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. 14 listopada 2023 r.) oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 112a ust. 1 u.o.c., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem na dzień złożenia skargi (tj. 14 października 2025 r.) termin na załatwienie sprawy niewątpliwie już upłynął. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaniedbanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ nie załatwił sprawy terminowo, dopuszczając się długotrwałej (ponad 2 lata) opieszałości, znacznie przekraczając termin ustawowy załatwienia sprawy. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że również na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu kwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej, ale wysokości 500 zł. Kwota wyższa, z powodu okoliczności opisanych wyżej, byłaby nieuzasadniona. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).