II SAB/Gl 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg M. G. i D. P. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie zarządzenia ruchem na drogach publicznych postanawia odrzucić skargi Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., Zastępca Naczelnika Wydziału Dróg zatwierdził w dniu [...]r. projekt organizacji ruchu drogowego dotyczący wprowadzenia zakazu wjazdu motocykli w Aleję [...] w C. Wprowadzona zmiana ma charakter stały i obowiązuje od [...]r. Pismem z dnia [...]r. grupa osób, reprezentowana przez M. G., zwróciła się do Rady Miasta o likwidację tego zakazu. Rada przekazała wniosek Miejskiemu Zarządowi Dróg, którego Dyrektor pismem z [...]r., jako organ zarządzający drogami z upoważnienia Prezydenta Miasta odpowiedział, że zasadne jest utrzymanie zakazu. Podał, że zakaz został wprowadzony w reakcji na postulaty mieszkańców, interpelacje radnych oraz wnioski Policji. Zakaz został pozytywnie zaopiniowany przez właściwą Komendę Policji i zatwierdzony zgodnie z przepisami. W reakcji na tę odpowiedź pismem z [...]r. M. G., D. P., E. P., R. Z., K. S. i P. D. zwrócili się o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, która zniesie lub zmodyfikuje wprowadzony zakaz wjazdu motocykli. Odpowiadając na pismo, zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg wyjaśnił, że w sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie odbywa się w trybie postępowania administracyjnego i nie ma formy decyzji, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Wezwania do wydania decyzji w sprawie zmiany organizacji ruchu były przez zainteresowanych składane jeszcze dwukrotnie, zawarto je w pismach z dnia [...]r. i [...]. Za każdym razem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg odpowiadał, że podtrzymuje stanowisko, że zmiana organizacji ruchu nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej (pisma z dnia [...]r. i [...]r.). Wnioskodawcy natomiast podnosili, że wniesienie wniosku do organu administracji uruchamia postępowanie administracyjne, które winno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia pod postacią decyzji. Ostatnie wezwanie do rozpoznania wniosku o zmianę organizacji ruchu w Alei [...] w C. i wydanie decyzji w tej sprawie zostało sformułowane w piśmie zainteresowanych z dnia [...]r. Zagrożono w nim, że jeśli organ nadal będzie pozostawał w bezczynności, to w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma przez organ, zainteresowani złożą skargę do sądu administracyjnego. Odpowiedź na to wezwanie została udzielona pismem z dnia [...]r., doręczonym M. G. w dniu [...]r. W odpowiedzi po raz kolejny podano, że zmiana organizacji ruchu nie może być dokonana w żądanym trybie. Pismem z dnia [...]r. M. G. i D. P. wnieśli skargi na bezczynność, polegającą na braku wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie zmiany organizacji ruchu i cofnięcia lub ograniczenia zakazu wjazdu motocykli w Aleję [...] w C. W tym zakresie powołali się na swoje żądania zawarte w pismach z dnia [...]r. i [...]r. W uzasadnieniu opisali dotychczasowe stanowisko Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w C. i swoje starania o zmianę istniejącej organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie wskazując, że jest ona niedopuszczalna, albowiem jako stronę przeciwną skarżący podali Miasto C., które jest jednostką samorządu terytorialnego a nie organem. Alternatywnie zawnioskowano o oddalenie skargi podając, że sprawy zatwierdzania projektów organizacji ruchu nie są załatwiane w drodze postępowania administracyjnego i w formie decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący podtrzymali skargę potwierdzając, że domagają się wydania decyzji znoszącej lub zmieniającej zakaz wjazdu motocykli w Aleję [...] w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie charakteru takiego aktu, jakim jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, ustalenie tej kwestii pozwoli udzielić odpowiedzieć na pytanie o dopuszczalność wnoszenia skargi na bezczynność polegająca na braku dokonania zmiany organizacji ruchu. Należy jednak na wstępie wyjaśnić skarżącym, że ich przekonanie, jakoby zawsze wniesienie wniosku do organu administracji uruchamiało postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wymagało wydania decyzji, jest nieuzasadnione. Przepisy k.p.a. regulują postępowanie w sprawach wymienionych w art. 1 tej ustawy, oraz te postępowania, w stosunku do których ewentualne przepisy ustaw szczególnych przewidują zastosowanie kodeksu. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks reguluje postępowanie przed organami administracji w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Jak stanowi art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 515 ze zm.), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 1777, poz. 1729), do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu. Jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu. Zarządzenia te są aktami jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. VI SA/Wa 807/07). Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Można zatem wnieść skargę na takie zarządzenie w przypadku jego niezgodności z prawem, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą skargi jest w takim przypadku przepis art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dopuszczalne jest zaskarżenie istniejącego zarządzenia zatwierdzającego określoną organizację ruchu. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegająca na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Wniosek taki wynika a contrario z art. 3 § 2 pkt 8 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem wyłącznie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy i nie dotyczy innych aktów i czynności. Zarządzenie w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego nie jest w szczególności aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Jako tego rodzaju czynności są kwalifikowane natomiast takie związane z ruchem drogowym akty i czynności, jak ustawienie lub likwidacja znaku drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r., sygn. VI SAB/Wa 36/06, z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1515/05 i z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 109/06), wydanie identyfikatorów uprawniających do parkowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r sygn. VI SA/Wa 807/07). W stosunku do tych czynności i aktów możliwe jest zarówno wniesienie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jak i skargi na bezczynność polegającą na zaniechaniu wydania aktu lub wykonania czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Skoro zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa i nie przysługuje skarga na bezczynnośc organu w sytuacji braku jego wydania, to skarga w tym zakresie nie jest dopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlega odrzuceniu. Należy zwrócić uwagę, że zarówno zatwierdzenie, jak i zmiana organizacji ruchu, nie są dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowią wszak załatwienia sprawy indywidualnej, nie są aktami skierowanymi do indywidualnie oznaczonego adresata i nie dotyczą zindywidualizowanych praw i obowiązków (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r. sygn. II SA/Bd 484/09). Ograniczony jest również krąg podmiotów, które mogą przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu (lub jej zmiany), wyznacza go przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia MI w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem (...), który jako podmioty uprawnione wymienia zarząd drogi, organ zarządzający ruchem, inwestora lub jednostki wskazane w § 11 pkt 1-6 oraz osobę realizująca zamówienie jednostek wyżej wymienionych. Ze wskazanych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.