II SAB/Gl 4/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. S.K. w K. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Prezydentowi Miasta B. grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" Sp. z o.o. w K. pismem z dnia [...] roku (wpływ do organu 8 sierpnia 2014 roku) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na usunięcie dębu szypułkowego o obwodzie 326 m2 z terenu działki nr [...] obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta B.odmówił na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie dębu o obwodzie 326 cm z terenu działki nr [...] obręb [...]. Na skutek zażalenia Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]roku uchyliło zaskarżone postanowienie (z dnia [...] roku) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...]roku Spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na niezałatwienie sprawy z jej wniosku z dnia [...]roku, a SKO w B. uznało wniesione zażalenie za niezasadne (postanowienie SKO z [...] roku). W związku z tym "A"Spółka z o.o. w K. złożyła pismem z dnia [...] roku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B.polegającą na niezałatwieniu w ustawowym terminie sprawy z wniosku Spółki z dnia [...] roku. Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonania opóźnionej czynności niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku uwzględniającego skargę, zasądzenia kosztów postępowania sądowego, a nadto o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie Prezydentowi Miasta B.grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim także w przypadku, gdy Prezydent dokona czynności objętej skargą przed wydaniem orzeczenia w sprawie przez Sąd. W uzasadnieniu skargi wskazano, że terminem początkowym dla załatwienia sprawy był dzień wpływu wniosku z dnia [...] roku do organu. Sprawa nie była przy tym skomplikowana bowiem organ posiadał pełną i kompletną wiedzę na temat okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, pochodzącą od wnioskodawcy, jak i z akt innego prowadzonego przez niego postępowania dotyczącego przedmiotowego drzewa, co czyniło zbędnym prowadzenie postępowania wyjaśniającego i statuowało obowiązek organu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku przed dniem [...] roku. Zdaniem skarżącej sprzeczna z prawem odmowa wszczęcia postępowania (postanowieniem organu I instancji z [...] roku), która została zakwestionowana przez Kolegium (postanowienie SKO z [...] roku) nie skutkuje wydłużeniem terminu zakreślonego przez przepisy dla załatwienia sprawy przez organ I instancji. Za termin wszczęcia postępowania nie można bowiem uznać doręczenia organowi orzeczenia Kolegium uchylającego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co wynika z postanowienia Kolegium z dnia [...] roku (termin na załatwienie sprawy należy liczyć od dnia [...] roku, w którym do organu I instancji wpłynęło postanowienie Kolegium z dnia [...] roku uchylające postanowienie tego organu z dnia [...] roku o odmowie wszczęcia). Opóźnienie w rozpoznawaniu sprawy nastąpiło więc z przyczyn zależnych od organu, co wyłącza zastosowanie art. 35 § 5 kpa, a nadto organ uchybił swojemu obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 2 kpa. Podkreślono, że do dnia złożenia skargi (jej sporządzenia) wniosek z [...] roku nie został rozpatrzony. Prezydent Miasta B. w odpowiedzi na skargę domagał się jej oddalenia, równocześnie wniósł o skierowanie sprawy do trybu uproszczonego. Przyznał, że pismem z dnia [...] roku skarżąca wystąpiła o udzielenie zezwolenia na usunięcie dębu z terenu działki nr [...] obręb [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia "na usunięcie obumarłego" w/w dębu z uwagi na prowadzenie już postępowania w sprawie zniszczenia dębu i potrzebę zabezpieczenia uszkodzonego dębu celem zapewnienia dowodów w sprawie, które to postanowienie zostało przez SKO w dniu [...] roku "skierowane do ponownego rozpoznania". Prezydent wskazał, że na żądanie skarżącej prowadził postępowanie wszczęte jej pismem z dnia [...] roku, które zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta B.z [...] roku, a także postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] roku o zmianę decyzji z dnia [...] roku (w którym wydano decyzję z dnia [...] roku o odmowie zmiany, a która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] roku). Wskazał także na postępowanie z wniosku Stowarzyszenia "B" z dnia [...] roku w którym Prezydent decyzją z dnia [...] roku wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną za zniszczenie w/w dębu wskutek niewłaściwego wykonywania robót ziemnych. Decyzja organu I instancji z dnia [...] roku została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] roku, a orzeczenie to wpłynęło do organu I instancji [...] roku. Organ I instancji zawiadomił pismem z dnia [...] roku o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie dębu (wniosek z [...] roku). Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi bezczynność organu bowiem organ wydłużył postępowanie z uwagi na konieczność zabezpieczenia dowodu w postaci zniszczonego dębu do celów ewentualnej opinii biegłego. Organ nie mógł wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] roku do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie dębu z uwagi na brak przesłanek z art. 97 § 1 kpa. Zdaniem organu istnieje w sprawie konieczność zabezpieczenia dowodu do czasu ostatecznego zakończenia sprawy kary za zniszczenie drzewa, lecz nie jest to zagadnienie wstępnie rozstrzygane przez inny organ lub sąd. Pismem z dnia [...] roku skarżąca nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i wskazała, że w odpowiedzi na skargę organ opisał postępowania niezależne od postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] i te postępowania nie są tożsame z postępowaniem z wniosku z [...] roku i dlatego nie mogą uzasadniać bezczynności w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzewa. Zdaniem skarżącej organ w sprawie bezprawnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie ograniczył się do jałowej korespondencji do strony (pisma z [...] roku, [...] roku, [...] roku, [...] roku). Skarżąca podkreśliła, że temat przedmiotowego drzewa był organowi znany co najmniej od [...] roku, a ustalenia faktyczne istotne w sprawie zostały poczynione już w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku. Ta odrębna sprawa zakończona decyzją z dnia [...] roku w żaden sposób nie może wpłynąć na przedłużenie postępowania w sprawie wszczętej na wniosek strony z [...] roku. Toczące się aktualnie postępowanie w sprawie zniszczenia przedmiotowego drzewa nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem zagadnienia wstępnego nie mogą być ustalenia faktyczne, a wyłącznie prawne (tu powołano wyrok NSA – sygn. akt IV SA 988/96). Skoro zatem organ nie mógł zawiesić postępowania w oparciu o istnienie zagadnienia wstępnego, to tym bardziej nie może na tej podstawie faktycznie zaniechać jego prowadzenia. Na rozprawie w dniu 28 maja 2015 roku strony podały, że w dniu 2 [...] roku Prezydent Miasta B.wydał decyzję po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] roku (kopia tej decyzji znajduje się w aktach sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta B. polegającej na nierozpoznaniu w terminie 1 miesiąca wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] roku, a dotyczącego zezwolenia na usunięcie dębu z działki nr [...]. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna, o czym świadczy wyżej przedstawiony przebieg postępowania i mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Realizacja zasady ogólnej – szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi termin załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 kpa), a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy art. 7 i 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 sierpnia 2014 roku (wpływ do organu 8 sierpnia 2014 roku). Z art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa wynika obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest aby w każdy przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ zawiadomił stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Skład orzekający podziela stanowisko skarżącej, że terminem początkowym do załatwienia sprawy administracyjnej jest dzień wpływu do organu wniosku strony. W tej sprawie chodzi o wniosek skarżącej z dnia [...] roku, który wpłynął do organu 8 sierpnia 2014 roku. Sprzeczna z prawem odmowa wszczęcia postępowania (postanowienie organu I instancji z dnia [...] roku) z całą pewnością nie może skutkować wydłużeniem terminu zakreślonego przez przepisy do załatwienia sprawy. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że do wszczęcia postępowania doszło na skutek wpłynięcia w dniu 8 sierpnia 2014 roku wniosku skarżącej z dnia [...] roku, o czym świadczy także decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku. Przyjmując nawet, że niniejsza sprawa była szczególnie skomplikowana winna być ona załatwiona w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa), to jest od dnia 8 sierpnia 2014 roku. Sprawa będąca przedmiotem żądania powinna być więc załatwiona do dnia 8 października 2014 roku. Obecnie w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty (por. wyrok WSA w Warszawie – sygn. akt I SAB/Wa 530/12, LEX nr 1274209, wyrok WSA w Gdańsku – sygn. akt II SAB/Gd 54/13, LEX nr 1363047). Organ I instancji wydał w dniu [...] roku decyzję po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] roku. Wydanie tej decyzji nastąpiło więc przed rozpoznaniem skargi na Prezydenta Miasta B.w przedmiocie braku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] roku. Wobec wydania decyzji załatwiającej sprawę [...] roku) przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność ([...] roku) bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu po myśli art. 161 § 1 pkt 3 kpa (pkt 3 wyroku z dnia 28 maja 2015 roku). Jednakże wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracji decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ppsa) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność organu można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 ppsa jest także stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność organu to sąd administracyjny ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ppsa, jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego (por. I OSK 2626/12 – LEX nr 124755, II OSK 2733/12 – LEX nr 1325610, I OSK 86/13 – LEX nr 1298316, I OSK 17/13 – LEX nr 1336319). W niniejszej sprawie według Sądu organ pozostawał bezczynny od dnia wpłynięcia wniosku skarżącej (to jest od dnia 8 sierpnia 2014 roku) do dnia wydania decyzji załatwiającej ten wniosek, to jest do dnia [...] roku, przy braku okoliczności o których mowa w art. 35 § 5 kpa. W ocenie Sądu bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa o czym świadczy pismo organu z dnia [...] roku (zawiadomienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 1 i § 4 kpa, a także pismo z dnia [...] roku (na podstawie art. 36 § 1 kpa) i pismo z dnia [...] roku (na podstawie art. 36 § 1 kpa). Z akt sprawy, a w szczególności odpowiedzi na skargę wynika, że organ wydłużył postępowanie z uwagi na konieczność zabezpieczenia dowodu w postaci zniszczonego dębu dla celów ewentualnej opinii biegłego bez zawieszenia postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] roku. W tym zakresie należy wskazać, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie dębu było postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] roku, a w związku z tym bez skorzystania z art. 35 § 5 kpa, organ co do zasady był w niniejszej sprawie związany terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 kpa. Nie podziela Sąd także poglądu organu, że w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Za inny organ z art. 97 § 1 pkt 4 kpa uznaje się między innymi organ administracji publicznej. W szczególności innym organem może być ten sam organ administracji publicznej, jeżeli jest właściwy do prowadzenia innego odrębnego postępowania, w którym wydawane jest rozstrzygnięcie (por. I SA 1725/99 – ONSA 2001 nr 1, poz. 44). Oznacza to, że organ powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] roku, a nie wstrzymywać (przedłużać) termin rozpoznania tego wniosku. Takie przedłużanie rozpoznania wniosku jest bowiem nieznane kpa. W niniejszej sprawie sąd administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 kpa. Wniosek w tym zakresie został złożony przez skarżącą. Wymierzając grzywnę jedynie w wysokości 300 zł Sąd kierował się uznaniowym swoim uprawnieniem w tym zakresie (art. 149 § 2 ppsa), faktem że wniosek skarżącej został załatwiony przed dniem rozpoznania skargi oraz stanowiskiem organu (wielość spraw z wniosku skarżącej) i samą redakcją art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (I OPS 6/68) orzekł jak w sentencji. W sprawie – w ocenie składu orzekającego – brak wątpliwości co do tego, że organ przez okres kilku miesięcy nie podejmował żadnych czynności naruszając dyspozycje art. 35 i 36 § 1 kpa. sw